人民调解与相关诉讼制度的完善/王建锋
作者:法律资料网
时间:2024-07-07 06:12:00
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人民调解与相关诉讼制度的完善
——以四川省渠县法院为例
随着人民调解组织的建立健全，人民调解组织在基层调解了一大批民间纠纷，为维护社会稳定、节约司法资源和缓解人民法院案多人少的状况发挥了较大作用。但在实践中也反映出一些问题，笔者以四川渠县法院审判工作实际，就涉及人民调解协议纠纷案件的状况和存在的问题作简要分析。
一、涉及人民调解协议案件基本情况
渠县法院2011年累计受理各类涉及人民调解协议案件80件，对经人民调解委员会调解达成一致意见请求法院确认的案件77件，因调解后当事人一方反悔而发生争议的案件3件，现暂无对申请人申请确认调解协议案件法院审查后不予确认的案件，其主要原因在于相关承办法庭在受理确认案件时，一般是审查后再行立案，对可能不予以确认的案件，在立案前建议申请人重新协商或建议调解委员会重新组织调解。77件确认案件中，执行和解、自动履行77件；3件发生争议案件中，2件经法院主持调解达成协议并履行完毕，1件经本院合议庭审理并报审判委员会讨论，认为人民调解协议不存在无效情形，当事人请求撤销的理由也不能成立，驳回了原告的诉讼请求。
因受理的涉及人民调解协议案件占所有民事案件比例较小，且人民调解协议案件多在基层派出法庭审查确认，对确认案件一般在当天经双方当事人到场审查后，当即予以确认；发生争议的也一般在派出法庭审理，且案件数量极少。现有调解协议案件的处理对法院原审判、执行工作影响不大，对法官考核亦无大的影响。截止目前，渠县法院受理的人民调解协议案件暂未发现与专属管辖有冲突的情况。
二、存在的问题与不足
（一）村级调解委员会调解的纠纷申请确认数量极少，基层群众自治组织组织所设调解委员会对申请确认积极性不高。现有人民调解委员会达成的调解协议申请确认的，多为设立司法所、法律服务所的乡镇调解委员会组织调解的案件，调解员多为当地基层法律服务工作者，根据《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》的规定，基层法律服务工作者是提供有偿服务的，在农村地区，群众对法律服务工作者往往以律师称呼，也代理大部分的民事案件。然而其在调解民事纠纷时，一般是接受了一方的委托，实际上是收受了一方报酬的。其在调解时的中立性、公正性不并不如基层群众自治组织把握得好，从现有法庭确认的案件来看，确认案件虽然经人民法院确认，当事人也已经履行完毕，但履行后也存在一方当事人向法庭反映调解时受到了不公正的对待。
（二）当事人就经人民调解委员会调解达成调解协议的纠纷，一方反悔后仅以该纠纷向人民法院起诉，不提及有调解协议。根据现行2002年最高法院司法解释第九条规定：“原纠纷诉讼时效自人民调解委员会调解而中断，经人民法院确认调解协议无效或撤销调解协议后，诉讼时效重新计算”。实践中一般掌握的标准是当事人不能就原纠纷直接提起诉讼，需要撤销调解协议或申请确认无效后再行起诉。但因这一规定是《人民调解法》出台前的规定，现在有进一步明确的必要。
（三）对于发生争议的案件中，多为涉及人身伤害赔偿的案件，经人民调解委员会组织调解，达成了一致意见，但因为一方当事人认为受到了不公正的对待，同时该调解协议在调解后又未到法院申请确认，此时就发生了请求撤销人民调解协议、并要求对原纠纷一并进行处理的情况。鉴于目前《人民调解法》及最高法院的相关司法解释都没有明确的规定，对该类案件的处理，往往是对全案一并进行审理，以查清是案件事实，分清是否应当撤销或确认无效，在处理过程上出于对保护当事人对人民调解协议撤销后对两种类型案件各自进行上诉的权利，又不得一并作出处理。但这实际上是不利于保护当事人实体权益的，也会增加当事人的讼累。
（四）《人民调解法》和最高法院的两个司法解释对人民调解协议是否应当撤销规定是比较笼统的，对当事人申请撤销人民调解协议过程中，仅对部分条款提出撤销请求的，人民法院是否只撤销部分内容不明确。但在实际处理的过程中调解协议全文应该是一个整体，双方达成协议内容是总体上考量的结果，同意部分条款是以另一条款为前提的，然当事人在请求确认部分无效或请求部分撤销时，另一方的答辩意见仅为有效不应当撤销，这时若坚持不告不理就可能会得出不公正的结果，因为双方都认为协议中某些条款是正确的，然原告认为另一条款无效，被告认为全部正确，法院对无效部分或撤销的内容作出判决时，是否对其余条款进行处理需要进一步明确。
（五）根据现行制度，人民调解协议案件由双方当事人向人民法院申请司法确认，在人民法院受理后应当编立调确字号，法院在受理之日起十五日内作出确认事不予确认的决定。但在实践过程中，往往需要双方当事人一并到法院申请确认，或者在审判人员前往异地巡回审理案件时，经人民调解委员会调解的案件由双方申请，审判人员审查确认的方式进行。确认或不予以确认后，当事人不再享有上诉权，对确认或不予确认的决定无司法救济渠道。造成了部分当事人因受到不公正的调解，人民法院审判人员在并不知情的情况下进行了司法确认以后，当事人便投诉无门，这对当事诉权进行了限制，不利于案件的最终处理。
三、对策与建议
针对目前本院审理涉及人民调解协议案件情况，对存在的问题提出如下对策、建议以供参考。
（一）保障调解委员会调解经费，加大对调解人员的业务培训。基层调解委员会调解积极性不高的主要原因一方面是经费保障不到位，贫困地区农村基层组织自身筹集经费是比较困难的，但对于上级财政核拨的调解经费又经常被挪用，造成调解员基本的办案礼补贴都不能保障；另一方面调解委员会调解员除当地的基层法律服务工作者有一定的专业知识外，其余大部分调解人员不了解怎么样去完备调解手续的，虽然其能较好的调解民间纠纷，但不会制作规范的调解协议书，以致于申请人到法院申请确认时，法院不予确认。因此，我们认为有必要通过设立专项调解经费的形式保障人民调解委员会依法进行调解工作，这也有助于避免调解员收受一方报酬而进行调解的情况，保障调解人员的中立性、公正性。同时由负责指导人民调解工作的法院对辖区人民调解员进行定期的业务培训，以提高其业务水平，更好地服务于当地基层调解工作。
（二）规定当事人在人民调解协议未被否定之前，不享有对人民调解委员会已经处理的纠纷不享有诉权，已经受理的，驳回起诉。人民调解委员会作为以法律形式规定的基层处理纠纷的组织，形成的调解协议书自调解委员会加盖印章后即具有法律效力，当事人应当按约定履行，若不服可以向人民法院起诉以否定调解协议书的效力，在未被否定之前，调解协议都应当履行，而原纠纷已经在调解过程中已经得到了处理，若当事人再就原纠纷另行起诉，就与《人民调解法》规定的调解协议效力相违背。
（三）以司法解释的形式明确法院对人民调解协议撤销或确认无效时对原纠纷可以进行一并处理。对法院受理请求撤销或确认无效的人民调解协议纠纷案件，法院在审理后，若认为应当撤销或确认无效的，原告要求一并对原纠纷进行处理的，人民法院一并处理为宜，正如对离婚案件一样，法院判决原被告离婚，对财产分割问题，若双方提出并查明的，应当一并处理，这并不防碍当事人行使上诉权，同时这更有利于案件的及时处理，当事人权益尽快得以实现，减少讼累，节约司法资源。对被告方要求对原纠纷一并处理的，也可以一并处理。
（四）明确人民法院审理涉及人民调解协议案件全案审查的原则，在全案审查的基础上作出判决。因人民调解委员会在调解时，对调解协议内容基本上是分别列出的，但调解协议本身是一个整体，人民法院在审理案件时就需要全面审查，可以不拘泥于当事人字面上的诉讼请求，虽然当事人只起诉请求部分撤销或确认部分无效，但经全面审查后，若应当撤销或无效的条款是建立在另一条款之上的，则应对互为条件的条款一并予以撤销或确认无效。这更有利于平等保护双方当事人的合法权益。
（五）修改民事诉讼法，规定人民调解协议案件审理程序，明确经法院确认或不予确认后当事人有权要求一次重新审查处理及生效后申请再审，以规范审理并疏通对不服调解协议案件的救济渠道。人民调解协议确认案件的审理，因纠纷已经过调解组织的审查，且双方达成了一致意见，申请确认需要纠纷当事共同申请，这不存在送达难的问题，且案件事实也比较清楚，审理期限规定为十五日是比较合理的。对审理后作出的裁决，应当允许当事人上诉或者申请复议一次（具体如何规定及上诉、复议期间多长需要进一步调研），人民调解协议具有合同的性质，对于普通合同纠纷，当事人可以上诉一次，对调解协议确认案件也不宜由审判员一人就作出终审裁决，这容易造成审判职能的配置不合理，形成不受监管的权力。同时调解协议确认案件，适用《民事诉讼法》关于再审的相关规定，对裁决确有错误的，应当启动审判监督程序进行纠正。
结语：渠县法院地处内陆经济不发达地区，涉及人民调解的案件数量不多，故笔者只对审理案件中已经发现的问题进行了梳理，希望能如实反映基层案件审理的实际情况。在司法实务中不断探索，促进相关法律制度不断完善，使得人民调解委员会在社会管理中发挥更加积极的作用，服务于社会和谐稳定大局。
（作者：王建锋，现就职于四川省渠县人民法院。）
——以四川省渠县法院为例
随着人民调解组织的建立健全，人民调解组织在基层调解了一大批民间纠纷，为维护社会稳定、节约司法资源和缓解人民法院案多人少的状况发挥了较大作用。但在实践中也反映出一些问题，笔者以四川渠县法院审判工作实际，就涉及人民调解协议纠纷案件的状况和存在的问题作简要分析。
一、涉及人民调解协议案件基本情况
渠县法院2011年累计受理各类涉及人民调解协议案件80件，对经人民调解委员会调解达成一致意见请求法院确认的案件77件，因调解后当事人一方反悔而发生争议的案件3件，现暂无对申请人申请确认调解协议案件法院审查后不予确认的案件，其主要原因在于相关承办法庭在受理确认案件时，一般是审查后再行立案，对可能不予以确认的案件，在立案前建议申请人重新协商或建议调解委员会重新组织调解。77件确认案件中，执行和解、自动履行77件；3件发生争议案件中，2件经法院主持调解达成协议并履行完毕，1件经本院合议庭审理并报审判委员会讨论，认为人民调解协议不存在无效情形，当事人请求撤销的理由也不能成立，驳回了原告的诉讼请求。
因受理的涉及人民调解协议案件占所有民事案件比例较小，且人民调解协议案件多在基层派出法庭审查确认，对确认案件一般在当天经双方当事人到场审查后，当即予以确认；发生争议的也一般在派出法庭审理，且案件数量极少。现有调解协议案件的处理对法院原审判、执行工作影响不大，对法官考核亦无大的影响。截止目前，渠县法院受理的人民调解协议案件暂未发现与专属管辖有冲突的情况。
二、存在的问题与不足
（一）村级调解委员会调解的纠纷申请确认数量极少，基层群众自治组织组织所设调解委员会对申请确认积极性不高。现有人民调解委员会达成的调解协议申请确认的，多为设立司法所、法律服务所的乡镇调解委员会组织调解的案件，调解员多为当地基层法律服务工作者，根据《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》的规定，基层法律服务工作者是提供有偿服务的，在农村地区，群众对法律服务工作者往往以律师称呼，也代理大部分的民事案件。然而其在调解民事纠纷时，一般是接受了一方的委托，实际上是收受了一方报酬的。其在调解时的中立性、公正性不并不如基层群众自治组织把握得好，从现有法庭确认的案件来看，确认案件虽然经人民法院确认，当事人也已经履行完毕，但履行后也存在一方当事人向法庭反映调解时受到了不公正的对待。
（二）当事人就经人民调解委员会调解达成调解协议的纠纷，一方反悔后仅以该纠纷向人民法院起诉，不提及有调解协议。根据现行2002年最高法院司法解释第九条规定：“原纠纷诉讼时效自人民调解委员会调解而中断，经人民法院确认调解协议无效或撤销调解协议后，诉讼时效重新计算”。实践中一般掌握的标准是当事人不能就原纠纷直接提起诉讼，需要撤销调解协议或申请确认无效后再行起诉。但因这一规定是《人民调解法》出台前的规定，现在有进一步明确的必要。
（三）对于发生争议的案件中，多为涉及人身伤害赔偿的案件，经人民调解委员会组织调解，达成了一致意见，但因为一方当事人认为受到了不公正的对待，同时该调解协议在调解后又未到法院申请确认，此时就发生了请求撤销人民调解协议、并要求对原纠纷一并进行处理的情况。鉴于目前《人民调解法》及最高法院的相关司法解释都没有明确的规定，对该类案件的处理，往往是对全案一并进行审理，以查清是案件事实，分清是否应当撤销或确认无效，在处理过程上出于对保护当事人对人民调解协议撤销后对两种类型案件各自进行上诉的权利，又不得一并作出处理。但这实际上是不利于保护当事人实体权益的，也会增加当事人的讼累。
（四）《人民调解法》和最高法院的两个司法解释对人民调解协议是否应当撤销规定是比较笼统的，对当事人申请撤销人民调解协议过程中，仅对部分条款提出撤销请求的，人民法院是否只撤销部分内容不明确。但在实际处理的过程中调解协议全文应该是一个整体，双方达成协议内容是总体上考量的结果，同意部分条款是以另一条款为前提的，然当事人在请求确认部分无效或请求部分撤销时，另一方的答辩意见仅为有效不应当撤销，这时若坚持不告不理就可能会得出不公正的结果，因为双方都认为协议中某些条款是正确的，然原告认为另一条款无效，被告认为全部正确，法院对无效部分或撤销的内容作出判决时，是否对其余条款进行处理需要进一步明确。
（五）根据现行制度，人民调解协议案件由双方当事人向人民法院申请司法确认，在人民法院受理后应当编立调确字号，法院在受理之日起十五日内作出确认事不予确认的决定。但在实践过程中，往往需要双方当事人一并到法院申请确认，或者在审判人员前往异地巡回审理案件时，经人民调解委员会调解的案件由双方申请，审判人员审查确认的方式进行。确认或不予以确认后，当事人不再享有上诉权，对确认或不予确认的决定无司法救济渠道。造成了部分当事人因受到不公正的调解，人民法院审判人员在并不知情的情况下进行了司法确认以后，当事人便投诉无门，这对当事诉权进行了限制，不利于案件的最终处理。
三、对策与建议
针对目前本院审理涉及人民调解协议案件情况，对存在的问题提出如下对策、建议以供参考。
（一）保障调解委员会调解经费，加大对调解人员的业务培训。基层调解委员会调解积极性不高的主要原因一方面是经费保障不到位，贫困地区农村基层组织自身筹集经费是比较困难的，但对于上级财政核拨的调解经费又经常被挪用，造成调解员基本的办案礼补贴都不能保障；另一方面调解委员会调解员除当地的基层法律服务工作者有一定的专业知识外，其余大部分调解人员不了解怎么样去完备调解手续的，虽然其能较好的调解民间纠纷，但不会制作规范的调解协议书，以致于申请人到法院申请确认时，法院不予确认。因此，我们认为有必要通过设立专项调解经费的形式保障人民调解委员会依法进行调解工作，这也有助于避免调解员收受一方报酬而进行调解的情况，保障调解人员的中立性、公正性。同时由负责指导人民调解工作的法院对辖区人民调解员进行定期的业务培训，以提高其业务水平，更好地服务于当地基层调解工作。
（二）规定当事人在人民调解协议未被否定之前，不享有对人民调解委员会已经处理的纠纷不享有诉权，已经受理的，驳回起诉。人民调解委员会作为以法律形式规定的基层处理纠纷的组织，形成的调解协议书自调解委员会加盖印章后即具有法律效力，当事人应当按约定履行，若不服可以向人民法院起诉以否定调解协议书的效力，在未被否定之前，调解协议都应当履行，而原纠纷已经在调解过程中已经得到了处理，若当事人再就原纠纷另行起诉，就与《人民调解法》规定的调解协议效力相违背。
（三）以司法解释的形式明确法院对人民调解协议撤销或确认无效时对原纠纷可以进行一并处理。对法院受理请求撤销或确认无效的人民调解协议纠纷案件，法院在审理后，若认为应当撤销或确认无效的，原告要求一并对原纠纷进行处理的，人民法院一并处理为宜，正如对离婚案件一样，法院判决原被告离婚，对财产分割问题，若双方提出并查明的，应当一并处理，这并不防碍当事人行使上诉权，同时这更有利于案件的及时处理，当事人权益尽快得以实现，减少讼累，节约司法资源。对被告方要求对原纠纷一并处理的，也可以一并处理。
（四）明确人民法院审理涉及人民调解协议案件全案审查的原则，在全案审查的基础上作出判决。因人民调解委员会在调解时，对调解协议内容基本上是分别列出的，但调解协议本身是一个整体，人民法院在审理案件时就需要全面审查，可以不拘泥于当事人字面上的诉讼请求，虽然当事人只起诉请求部分撤销或确认部分无效，但经全面审查后，若应当撤销或无效的条款是建立在另一条款之上的，则应对互为条件的条款一并予以撤销或确认无效。这更有利于平等保护双方当事人的合法权益。
（五）修改民事诉讼法，规定人民调解协议案件审理程序，明确经法院确认或不予确认后当事人有权要求一次重新审查处理及生效后申请再审，以规范审理并疏通对不服调解协议案件的救济渠道。人民调解协议确认案件的审理，因纠纷已经过调解组织的审查，且双方达成了一致意见，申请确认需要纠纷当事共同申请，这不存在送达难的问题，且案件事实也比较清楚，审理期限规定为十五日是比较合理的。对审理后作出的裁决，应当允许当事人上诉或者申请复议一次（具体如何规定及上诉、复议期间多长需要进一步调研），人民调解协议具有合同的性质，对于普通合同纠纷，当事人可以上诉一次，对调解协议确认案件也不宜由审判员一人就作出终审裁决，这容易造成审判职能的配置不合理，形成不受监管的权力。同时调解协议确认案件，适用《民事诉讼法》关于再审的相关规定，对裁决确有错误的，应当启动审判监督程序进行纠正。
结语：渠县法院地处内陆经济不发达地区，涉及人民调解的案件数量不多，故笔者只对审理案件中已经发现的问题进行了梳理，希望能如实反映基层案件审理的实际情况。在司法实务中不断探索，促进相关法律制度不断完善，使得人民调解委员会在社会管理中发挥更加积极的作用，服务于社会和谐稳定大局。
（作者：王建锋，现就职于四川省渠县人民法院。）
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