韶关市行政机关规范性文件管理办法
广东省韶关市人民政府
韶关市人民政府令第23号
《韶关市行政机关规范性文件管理办法》已经2005年12月9日韶关市人民政府第十一届31次常务会议通过，现予发布，自2006年2月1日施行。
市长 徐建华
二○○五年十二月二十日
韶关市行政机关规范性文件管理办法
第一条 为了加强行政机关规范性文件管理，维护法制统一，促进依法行政，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，指本市各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的规定、办法、实施细则。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级政府(含政府办公室)以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件。县级以上政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
第三条 各级行政机关制定、审查和发布规范性文件以及相关的管理、监督工作，适用本办法。
各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项的规定，不适用本办法。
第四条 各级行政机关应当加强对规范性文件的管理。
市法制局具体负责市政府及市政府各部门制定规范性文件的审查、监督和县(市、区)政府规范性文件的备案审查工作。
县(市、区)法制部门(机构)具体负责本行政区域内政府及其各部门制定规范性文件的审查、监督工作。
第五条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
(一)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
(二)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
(三)相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
第六条 制定规范性文件，应当遵循下列原则：
(一)国家法制统一原则；
(二)依照法定职权和程序制定原则；
(三)职权与责任相统一原则；
(四)权利义务相一致原则；
(五)维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
(六)精简、统一、效能原则；
(七)保障行政机关依法行使职权原则。
第七条 规范性文件一般包括如下内容：
(一)制定目的和依据；
(二)适用范围(或者调整对象)；
(三)有关部门的主要职责与义务；
(四)具体的制度规范；
(五)法律责任；
(六)施行时间。
第八条 规范性文件不得设定下列事项：
(一)行政处罚；
(二)行政许可；
(三)行政强制措施；
(四)行政事业性收费项目；
(五)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。
没有法律、法规、规章、上级规范性文件依据的，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
第九条 政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
规范性文件应当用条文形式表述，根据内容需要，条可以分为款、项、目。条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
除内容特别复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
规范性文件应当内在逻辑严密，用语规范、简洁、准确，使用文字和标点符号正确、规范，条文内容明确、具体，具有可操作性。
第十条 市政府规范性文件制定程序按照《韶关市政府规范性文件制定程序规定》执行。
县(市、区)政府规范性文件制定程序参照国务院《规章制定程序条例》、《韶关市政府规范性文件制定程序规定》执行。
规定、办法、实施细则之外的市、县(市、区)政府其他规范性文件按照其政府办公室的办文程序办理，涉及本办法第八条规定内容的，应当征求其法制部门(机构)的意见。
第十一条 规范性文件草案送审稿由法制部门(机构)负责统一审查。
市、县(市、区)政府规范性文件草案送审稿由起草单位直接报送本级政府法制部门(机构)审查。
起草单位报送规范性文件草案送审稿应当符合《韶关市政府规范性文件制定程序规定》第十六条规定。不符合规定的，法制部门(机构)不予受理，或者将材料退回起草单位补正后重新报送。
第十二条 部门规范性文件应当报本级政府法制部门(机构)进行合法性审查后再行发布，审查程序和时限按《广东省行政机关规范性文件管理规定》执行。
乡镇政府规范性文件应当报本县(市、区)法制部门(机构)进行合法性审查后再行发布，审查程序由各县(市、区)政府规定。
未经法制部门(机构)审查同意发布的部门或者乡镇政府规范性文件，由法制部门(机构)向社会公示该规范性文件无效。
第十三条 部门或者乡镇政府规范性文件报送审查时，制定机关应当提交下列文件：
(一)提请审查的公函；
(二)规范性文件草案送审稿文本以及说明；
(三)制定规范性文件的依据文本(包括相关法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关文件等)。
部门报送本级政府法制部门(机构)审查的规范性文件草案送审稿应当经本部门法制机构审核，并经本部门行政首长办公会议审议通过。
规范性文件草案送审稿的说明应当包括制定规范性文件的目的、主要内容、对主要问题的各种不同意见以及听取、采纳意见和协调的情况等。涉及本办法第八条规定的内容的，应当说明作出相关规定的依据。
第十四条 法制部门(机构)应当在3个工作日内对部门或者乡镇政府报送的规范性文件草案送审稿及有关文件进行审查，符合本办法第十三条规定的，应当受理；不符合规定的，可以将材料退回或者要求补正。重新报送或者补正材料之日为受理之日。
第十五条 政府规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议通过。部门规范性文件应当经部门行政首长办公会议审议通过。
审议规范性文件草案时，一般由法制部门(机构)作说明。根据审议意见修改后重新提交审议的，由法制部门(机构)作修改情况的汇报。
第十六条 法制部门(机构)或者起草单位应当根据有关会议审议的意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长、县(市、区)长、乡镇长或者部门首长签署。
依法应当经同级权力机关审议批准或者同级权力机关认为应当由其审议批准的政府规范性文件，经市长或者县(市、区)长、乡镇长签署后，报同级权力机关审议批准。
第十七条 各级政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
市政府及其部门规范性文件的发布载体是《政府工作》、《韶关日报》、韶关市人民政府公众信息网。《政府工作》上刊登的规范性文件文本为标准文本。
县(市、区)政府及其部门规范性文件的发布载体由本级政府决定。
乡镇政府应当在其办公所在地、所属各村民委员会所在地公共场所公告栏上公布其制定的规范性文件，公布日期不得少于30日。
第十八条 发布规范性文件的命令或者文件应当载明该规范性文件的制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、行政首长签名或者加盖制定机关印章以及发布日期。
部门联合制定的规范性文件由联合的部门首长共同签署发布，使用主办机关的公文序号。
第十九条 县(市、区)政府规范性文件应当自公布之日起30日内报市政府备案，同时提交备案报告、规范性文件正式文本及说明各3份。
规范性文件备案审查程序，包括建议修改或者废止、提请撤销等，按照《广东省行政机关规范性文件管理规定》执行。
第二十条 违反《广东省行政机关规范性文件管理规定》和本办法制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制部门(机构)可以提请行政监察部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。
第二十一条 政府法制部门(机构)不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
第二十二条 本办法自2006年2月1日起施行。此前颁布的规定与本办法不一致的，以本办法为准。
当下，公共租赁住房制度已成为一个备受关注的民生话题和热点问题。而在所有关于公共租赁住房制度的讨论中，政府责任无疑是一个最基础、最核心的问题。基于国外普适经验与我国国情，笔者认为，政府在公共租赁住房制度中的责任应主要锁定在两个层面:一是政府的房屋供应责任，二是政府的房屋管理责任。
作为一种具有社会保障性质的住房制度，公共租赁住房制度首先特别强调政府的房屋供应责任。从世界范围来看，大多数国家的政府都是利用公共政策解决居民的住房问题。我国住房制度改革30年来的实践表明，我国住房制度改革的市场化过快和过度已经形成“路径依赖”，严重阻碍了政府对房地产市场的宏观调控。强化政府承担公共租赁住房供应责任的主要措施有:政府应作为公共租赁住房的投资主体，通过政府直接管理的住房机构组织建设与供应住房;政府应积极整合民间闲置房源;政府应积极推进住房公积金制度改革;政府应引导房地产开发商参与建设公共租赁住房;政府应实施房地产开发商强制建设保障性住房制度。
此外，从世界范围来看，大多数国家和地区都成立了专门机构来负责保障性住房的建设和管理事项。我国政府除了扮演好公共租赁住房的“供应者”关键角色外，还应当管理好用好公共租赁住房，最终实现公共租赁住房制度应有的制度功能。在此，我想重点谈谈政府的住房管理责任。
政府应准确界定公共租赁住房制度的保障对象。人们一般认为，公共租赁住房制度是专门为解决“夹心层”的住房问题而设计的。这其实是一种“误判”。因为，我国住房制度改革30年的一项重大成果是已经在制度层面建立了能够覆盖所有人群的住房保障制度体系，只是在制度执行层面，制度“走样”和制度被“异化”等因素最终导致既有的住房保障制度未能实现改革目标。同时，公共租赁住房制度在制度功能上能够替代经济适用住房制度和廉租住房制度，应作为我国保障性住房制度改革的终极目标。因此，确定公共租赁住房制度的保障对象就应当涵盖经济适用住房制度和廉租住房制度的保障对象，即城镇中低收入阶层的家庭和个人。尽管界定“中低收入阶层”比较困难，但应当注意几个问题:一是实施公共租赁住房制度中的“去身份化”和“去福利化”改革，建立面向城镇所有居民的公共租赁住房保障制度，防止公共租赁住房制度中的“逆向改革”，即把公共租赁住房制度的保障对象仅限于具有本地户籍的城镇居民。二是建立健全家庭和个人住房、工作、收入等信息系统，使申请公共租赁住房的家庭和个人不仅要接受公共租赁住房管理机构的专门审查，还要接受社会的广泛监督。三是实施全方位的动态管理，确保应保尽保和公平合理。
政府应制定合理科学的“候房”机制。政府在管理公共住房中如何确定一个合理科学的“候房”机制，确实是一个难题。目前，比较流行的做法包括登记配租和抽签配租等。相比之下，抽签配租克服了登记配租无法解决的一些不公平问题，比较容易让大多数人接受。当然，在公共租赁住房房源有限的情形下，并非所有中签的申请者都能实际得到公共租赁住房，这就要求制度设计保障那些未能实际得到房屋的申请者在下一轮“候房”程序中享有优先权。同时，申请者如果因为自己原因导致不能得到房屋，制度设计就应当取消其本轮“候房”资格。
政府应实施动态房屋管理活动。一是创新公共租赁住房管理模式。从世界范围来看，很多国家和地区在公共住房管理方面都专门设置了管理机构对公共住房实施管理活动，尽可能兼顾公平和效率。改革要略为:一方面，国家应创设一个从中央到街道、社区全覆盖的垂直型公共租赁住房管理体制。另一方面，虽然政府在公共租赁住房供应方面承担了主导义务，但无须以家长身份独揽管理大权。实际上，世界上很多国家因为政府对公共住房的管理成本过高进而转向激励租赁者购买房屋或者与民间机构合作。这对我国如何创新公共租赁住房管理模式具有积极的借鉴意义。二是实施规范化管理。一方面，强化公共租赁住房的用途管制，即公共租赁住房的社会保障属性决定了其只能用于符合申请资格的居住者自己居住之用。另一方面，完善公共租赁住房的配售政策，即在购买房屋产权上，购买人可以根据自身的经济能力决定是否购买一套房屋的全部产权还是部分产权，如果只买一部分，剩余部分仍然需要缴纳租金，待购买人日后在经济条件允许的情况下买下剩余的产权;在购买房屋模式上，政府除了采用登记配售模式外，还可以根据申请者的实际需要实施定购配售模式，申请者根据政府建房计划，选择需要购买公共租赁住房的地理位置、户型结构等条件，然后进行抽签，中签者再进入购房的其他程序;在购买房屋补贴上，政府应根据申请者所购买房屋的大小、户型和收入等情况，对购买者提供不同等级的购房补贴。三是建立健全退出机制。针对目前许多地方已经出现的承租人取得公共租赁住房后公然招租、无正当理由空置房屋、私下交易并获取差价等普遍问题，制度建设的着力点应当从源头上“堵死”各种违规行为。首先，立法应建立健全承租人信用档案和信用等级评定制度，通过信用制度来规范承租人的租赁行为。其次，立法可借鉴香港做法，建立“公共租赁住房扣分制”。该制度的核心是确定一个合适的扣分体系。同时，扣分制应与租金补贴、配售补贴、续租、强制提前退租等配套措施有机衔接。最后，政府应及时公布社会监督方式，奖励举报违规行为。
（作者系西南政法大学经济法学院副教授）