重视医事立法 正确调整医患关系
北京华卫律师事务所 主任
———郑雪倩 律师

当前我国尚没有一部完整的医事法，部分医疗行为没有法律规范，医患矛盾较突出，当医患之间发生纠纷后缺少判断正误的的依据。因此笔者认为建立一部完整医事法是非常必要的。观点如下：
一、医事领域中法律规范不完善。
笔者曾遇到这样几个案例：
案例1，一起交通事故，警察呼叫急救车，急救车医护人员迅速赶到现场检查伤者，初步诊断为“腰椎骨折”。根据伤者病情急救车在35分钟内将其送到市内有名的骨科专科医院（三级），伤者最终死亡。
伤者家属将急救车告上法庭，认为急救车不应将伤者送到专科医院，而应送到附近的二级医院。送到专科医院（三级）耽误时间，要求急救车赔偿。急救车医护人员认为，当时伤者神志清楚，没有失血性休克表现，仅表现腰椎骨折，附近二级医院骨科技术力量不很强，在现场征得警察和伤者的同意，将伤者送到骨科专科医院没有错误，对伤者有益。如就近送到二级医院，二级医院还需将伤者转送三级医院，家属是否仍要追究我们为什么不将伤者直接送到骨科专科医院的过错呢？
案例2，一位患者到××医院做隆鼻手术，手术成功，患者不满意，认为没有达到自己希望的美丽，将医院告上法庭，法官认为因为手术未达患者满意故判决医院退还手术费。
通过上述二个案例，不由让我们想到，到目前为止，在医事领域中尚还有许多法律法规不完善的地方，例如下面存在的问题：
1、没有院前急救规范标准：急救车应在接到呼救后多长时间出车、现场患者病情达到什么程度和标准，应当转送什么级医院；急救现场抢救治疗的内容和范围；急救车送达医院后如何履行交接手续、如何进行急救记录。
2、没有医学美容和整形手术手术成功和操作规范的标准，每一个人的审美观及体质都有不同，应当以什么作为手术和整形医学美容成功的标准呢？如果仅以某个人的审美作为手术成功的标准，那么每一个手术都会不成功。
3、没有临床科研、教学、试用药品等等操作规范和法律保障，临床科研和教学工作都是医学发展中必不可少的途径，没有科研就没有新的技术开创，没有教学，医学人才后继无人的问题会影响到医学科学技术的发展，也就会影响到人民大众的健康。但是临床科研试用药品工作的开展是具有较大的探索和风险性及伤害性的，而教学工作又涉及到患者隐私权和同意权，没有法律的规范和保障。医务人员今后为保护自己而不愿开展科研和教学工作，势必带来医学技术的停止不前。
4、预防接种，防疫中的问题。
国家推进的预防、防疫工作，在强制性全民预防接种中，被接种人发生身体损伤，如何处理？谁来承担赔偿责任，群体性心因性的接种反应，应由谁来组织治疗，费用由谁承担，都缺乏法律规范。
5、欠费患者的治疗问题，我国大部分的医院都是自负盈亏，自主经营，国家补偿很少，甚至没有。每个医院每年平均有几十万元到100万元的患者欠费，对这类患者应当采用何种治疗方案，法律没有规定。医院不积极治疗可能导致患者的死亡或加重病情，积极治疗医院无力支付昂贵的医药费，只能侵占其他患者的医药费用。例如急性肾功能衰竭患者，停止血液透析可能死亡，不停止透析一年费用几十万元，医院无力承担。医院面临选择治与不治的困惑，患者不交费也不出院，医患关系应如何处理？
6、患者已达到出院标准，拒不出院，虽然公安部和卫生部曾联合发文视为扰乱医院正常诊疗秩序，但没有详细规定在执行中如何操作。
医院不是一个养老机构，有些患者家属因家中无人照顾老人或卧床患者将患者，留滞在医院，或因有医疗纠纷也将患者留滞在医院，拒不出院，在我国住院床位与患者不成正比的今天，这种现象影响到其他患者的就医和医院正常诊疗秩序。由于没有明确的法律规范，经诉讼到法院一审、二审需要一年时间，法院判决后也难以执行。法律面对这种情况显的苍白无力。
7、患者家属因医疗纠纷众多人围困医院、围困院长、欧打医务人员、停尸医院等等。影响医院正常诊疗，虽然也有卫生部和公安部的联合发文，但是达到什么程度，就视为违反扰乱医院诊疗，应给予什么程度的处理规定的也不十分明确。
二、推进医事立法，规范医患行为。
1、应当有一部独立的医事法。
目前我国尚没有一部完整的医事法律，调整和规范医事领域中的医患行为。有一部分法学家们认为医事领域中的行为属民事法律调整范畴，没有必要单独立法，只需在民事法律中加入一个章节即可。有一部分法学家认为，不需要制定医事法，只需制订医疗损害赔偿法即可。笔者认为，医疗行为虽然属于民事法律调整范围，但是它的专业性太强并具有一定的特殊性，用民法通则调整太原则和模糊，法官因不具备医学的知识，在审判实践中很难操作，有时往往很难体现公平和公正。而单立一部医疗损害赔偿法不能解决现存医患关系的问题。医疗损害赔偿的前提是确定医疗机构的责任，没有医疗行为的法律规范又如何区分对与错呢？是非的标准是什么呢？再者医患关系中，不仅仅只是存在医疗机构的损害赔偿、调整医疗机构的行为，同样还应当有法律规范患者的行为，才能保证医疗行为中正常诊疗秩序和正常的医患关系，确保医学科学技术水平的正常发展，真正体现为广大人民群众的健康服务。
因此，应当有一部独立的医事法，对医患关系中的民事法律关系进行调整，确立医患双方的权利义务，设立医疗行为的规范标准，医疗损害的赔偿项目和标准，破坏正常医疗诊疗秩序和影响正常医疗行为运行行为的具体处罚项目和标准，确切保障医学科学技术发展和教学工作开展的法律地位。
2、国务院卫生行政部门应当尽快出台医疗行为中的各项规范标准。
医疗行为中的各项诊疗操作规范，是医疗机构及医务人员在诊疗过程中履行职责的行为标准，是实现医疗安全的保证。卫生部已委托中华医学会众多专家对各项疾病的诊疗操作常规进行制订，但在院前急救、整形、医学美容、预防接种等等部分内容尚还没有标准和规范，随着公民法律意识的提高，在这些部分出现的问题也越来越多。
当前的局面是医疗机构、医务人员工作为难，不知应如何操作。患者不满意，无法区分对错。法官感到困惑不知如何判断正误，很难体现公正。还有一些不法分子利用法律不健全而钻营捞钱，诸如此类已严重影响了社会的安定。因此应当加快制定涉及医事领域中各项行为的规范。一整套成熟的医疗行为规范标准是促进医事法建立的基础，同时也是确保人民大众的身体健康，维护医患双方合法权益的保证。是落实“三个代表”最迫切、最具体的体现。
3、社会各界人士共同关心医事立法，行业协会更应发挥作用。
医事法的建立，不仅仅是医疗机构及医务人员的事情，它是关系到全社会人民群众健康的大事，没有法律的规范，就不可能有正确的医疗行为，就不能确保卫生事业的正常发展，也不能确保人民大众的健康，生老病死是人类发展的规律，每一个人都离不开医疗诊疗技术。因此医事立法与每一个人相关，应当引起全社会的关注和支持。尤其是行业协会，更应发挥协会的职能。积极帮助政府行政部门，开展研讨、调查协助制订相关的规范，促进医事立法。
4、充分发挥舆论监督作用，正确引导医患关系向健康方向发展。
通过多方面的宣传使广大民众充分认识医学发展和各项诊疗技术的局限性、风险度，及其疾病转归的不可预见性，以科学的态度正确理解社会主义初级阶段的物质与文明仍处在低水平的现实基础，不应把医疗服务与商品消费完全等同的看待。
5、医事法的建立还需要许多配套的措施加以支持和补充。
如：医疗保险、行政法规和已经出台的医疗事故处理条例、规章及相关法规、医师法等等，如此全方位的互相补充，才能逐步完善逐步提高。
三、培养医事法律的专门人才
过去各大学校的法律课程，涉及医事法律很少，专门的卫生法律专业几乎没有。近几年有一些大学已经注意到这方面的问题，也开始建立卫生法律学科，培养医学、法律人才。随着我国医事法律的的建立建全，逐渐形成一个卫生法律专业学科，相应的也应当有一批医事法律的研究者、法学者和律师队伍人才，进行课题研究，促进我国卫生法律的发展与国际接轨，使医患关系走向一个法制的轨道。

山西省阳泉市人民政府


阳政发〔2004〕27号

阳泉市人民政府关于印发阳泉市城市居民最低生活保障办法的通知



各县（区）人民政府，市直各单位，省营以上企业：

《阳泉市城市居民最低生活保障办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二OO四年八月三十日

阳泉市城市居民最低生活保障办法



第一章 总 则

第一条 为保障城市困难居民基本生活，规范社会保障制度，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《山西省城市居民最低生活保障实施办法》，结合我市实际，特制定本办法。

第二条 城市居民最低生活保障，是指持有本市非农业户口的城市居民基本生活所必需的衣、食、住，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）及未成年人义务教育费用，由市人民政府确定标准并提供的最低物质需要的帮助。

市区的城市居民最低生活保障标准由市民政部门会同统计、财政、物价等部门共同制定，报本级人民政府批准并公布执行。农业县（区）城镇人口最低生活保障标准，由县（区）民政部门会同统计、财政、物价等部门制定，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府备案后公布执行。

城市居民最低生活保障标准应根据经济发展及物价变动等情况，适时调整。

第三条 实施城市居民最低生活保障制度所需资金，按照保障对象的范围，在中央和省补助资金的基础上，市、县（区）原则上按各50%的比例分担。所需资金列入财政预算，纳入社会救济专项资金科目，专帐管理，按季度列支。

第四条 城市居民最低生活保障制度实行各级人民政府负责制。市民政部门负责本行政区域内城市居民最低生活保障的具体管理工作。县（区）民政部门以及街道办事处和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的城市居民最低生活保障管理审批工作。街道办事处和乡（镇）人民政府负责受理城市居民提出的最低生活保障申请和申请材料的初审、报批工作。社区居民委员会受管理审批机关的委托，承担城市居民最低生活日常管理和服务工作。

财政、统计、物价、审计、劳动和社会保障、人事和工会等部门分工负责，在各自的职责范围内负责最低生活保障的有关工作。

各级人民政府应当建立健全城市居民最低生活保障工作机构，配备专门工作人员；街道办事处、社区居民委员会也应当配备必要的工作人员，解决必要的办公条件。各级人民政府应当将城市居民最低生活保障工作机构所需的工作经费和人员经费列入当地财政预算。

第五条 城市居民最低生活保障，坚持国家保障与社会帮扶相结合，鼓励自救，在完善城市居民最低生活保障制度的同时，健全临时救济、政策扶持、社会互助和家庭保障等配套措施。



第二章 保障对象的确定和家庭收入、保障金的计算



第六条 城市居民最低生活保障，实行属地管理原则，凡持有本辖区非农业户口，家庭月人均收入低于城市最低生活保障标准的居民纳入城市最低生活保障范围。

（一）无生活来源，无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人，以及虽有法定赡养人、扶养人或抚养人，但无赡养、扶养或抚养能力的城市居民；

（二）在职人员领取最低工资及离退休人员领取离退休费后，家庭月人均收入仍低于城市居民最低生活保障标准的城市居民；

（三）下岗职工进入再就业服务中心期间，足额领取基本生活费后家庭月人均收入仍低于城市居民最低生活保障标准的城市居民；

（四）失业人员领取失业保险金期满后未能就业，家庭人均月收入仍低于城市居民最低生活保障标准的城市居民；

（五）未参加过基本养老保险统筹，且已经没有生产经营能力，无力缴纳养老保险费的城镇集体企业中的退休人员可直接进入最低生活保障范围；

（六）月人均收入不达城市居民最低生活保障标准的其它城市居民。

第七条 保障对象家庭成员的确定：

（一）法定夫妻双方及其未婚子女视为同一家庭成员。未经法律程序解除婚姻或抚养关系，虽不在一处生活的应视为同一家庭成员；未经法律程序认定婚姻或抚养关系，虽在一起生活的不能视为同一家庭成员。

（二）父母双亡且必须由祖父母或者外祖父母抚养的未成年或者已成年但不能独立生活的孙子女或者外孙子女，在其祖父母或外祖父母无负担能力的情况下（包括抚养人在内家庭月人均不达低保标准两倍的可视为无抚养能力），可按另一家庭成员计算。

（三）民政部门根据有关原则和程序认定的其他人员。

第八条 经法律程序认定的已婚子女同父母一个户口本的家庭成员，按另一家庭成员计算；已超过晚婚年龄（男25周岁，女23周岁）未婚残疾人同父母共同生活且家庭月人均收入不达当地低保标准两倍的，可按另一家庭成员计算；正在就读大、中专学生因上学将其户口迁往它处的视为同一家庭成员。

第九条 保障对象的家庭收入确定范围：

（一）工资、奖金、津贴、物价补贴及其它劳动收入；

（二）离退休人员，下岗、失业人员领取的养老保险金、基本生活费、失业救济金；

（三）家庭成员通过个体经营、外出打工获得的所有收入；

（四）家庭成员继承的财产和接受的赠予；

（五）法定赡养人、扶养人或抚养人，应当给付的赡养、扶养或抚养费；

（六）出租或者变卖家庭资产获得的收入；

（七）储蓄存款、股票等有价证券及孳息收入；

（八）遗属生活补助费；

（九）出让知识产权收入；

（十）其他应当计入的家庭收入。

第十条 有下列情形之一的，不计入共同生活家庭成员的收入：

（一）为国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金及市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；

（二）优抚对象享受的抚恤金、补助金、护理费及保健金；

（三）为解决在校学生就学困难，由政府和社会给予的补助金；

（四）因工（公）负伤职工的护理费以及死亡职工的亲属享受的一次性抚恤金；

（五）按规定由在职人员所在单位代缴的住房公积金和各项社会保险统筹费；

（六）独生子女费和丧葬费。

第十一条 凡申请最低生活保障金的在职职工、进入再就业服务中心的下岗职工、领取失业保险金的人员，如果连续6个月以上领不到或未足额领到工资、基本生活费等收入，经当地劳动保障部门或有关部门认定，并出具有效证明后，按实际收入计算其家庭收入。

第十二条 非农业人口与农业人口混合的家庭，月人均收入应合并计算，分别按户口类型，享受城市和农村的补助标准。

第十三条 构成赡养、扶养、抚养关系的义务人，应依法承担赡养、扶养或抚养责任，在保证其家庭正常生活水平的前提下，应适当计算其赡养费、扶养费或抚养费。

第十四条 赡养、扶养、抚养费的计算。凡经司法确定的按司法确定标准计算。凡未经司法确定的，可将法定赡养、扶养、抚养人家庭总收入按其家庭人口平均后，以其家庭人均超出当地低保标准部分为赡养、扶养、抚养费计算标准。有多个法定赡养、扶养、抚养人的，以多个相加计算。

第十五条 为了鼓励残疾人自力更生，改善生活条件，凡残疾人本人月经营创收收入低于当地低保标准的，可不计入家庭收入。

第十六条 家庭领取保障金的计算办法。家庭月领取保障金＝(最低生活保障标准－家庭人均月收入)×家庭人口。



第三章 保障金的申请、审批和发放程序



第十七条 保障金审批程序：

（一）由户主向户籍所在地街道办事处、乡（镇）人民政府提出书面申请并提供以下证明：

1.家庭中所有有劳动能力成员的收入证明、就业志愿书；

2.赡养义务人家庭收入状况证明；

3.抚养义务人收入证明；

4.其它有关证明材料（如户口簿、身份证、结婚证、残疾证、离退休证等）。

（二）申请人如实填写《阳泉市城市居民最低生活保障金待遇申请表》一式三份。

（三）街道办事处、乡（镇）人民政府接受申请后，应当直接或者委托社区居民委员会采取入户调查、邻里走访、信函索证等方式做好核实工作。对于较难认定的申请人，要由社区居民委员会评议小组评议认可后上报街道办事处。

（四）街道办事处对社区居民委员会上报的各种材料审核后，加注初审意见，上报县（区）民政局审批。

（五）县（区）民政局对街道办事处上报的材料审批后，将申请审核书、表及证明材料存档。申请表分别由县（区）民政局、街道办事处、社区居民委员会保存备查。

（六）民政部门应当自书面申请和应提交的证明材料齐备之日起30日内办结审批手续。不予批准的应说明理由。

第十八条 保障金的发放由人民银行批准的金融机构发放。保障金每月定期发放一次。发放前，金融机构应依据县（区）民政局审批结果填制《阳泉市城市居民领取最低生活保障金花名册》，并发给保障金领取证。保障对象应持户口簿、领取证、身份证在规定时间内到金融机构领取保障金。



第四章 低保对象的义务



第十九条 城市低保对象应当履行的义务：

（一）主动、及时通报家庭人口增减和家庭成员就业或者重新就业后收入变化的情况，接受政府管理部门定期或者不定期的复审。

（二）在劳动就业年龄内的有劳动能力者应当到有关部门办理求职登记并主动就业，每季度提供1次求职证明或者就业状况证明，汇报就业情况。

（三）在劳动就业年龄内、有劳动能力而尚未就业者（含下岗及失业人员等），应当参加街道办事处（乡镇人民政府）组织的公益性社会服务劳动（劳动保障部门组织的职业培训时间除外）。



第五章 管理监督与处罚



第二十条 保障金的审批发放实行县（区）、街道办事处（乡、镇人民政府）和社区居民委员会三级负责制，坚持政策公开、对象公开、金额公开的原则，实行初审、发放两榜公布。

第二十一条 申请人应当如实反映家庭成员及家庭所有的经济收入情况，不得隐瞒不报或少报，不得冒领保障金。

县（区）民政部门、街道办事处（乡、镇人民政府）和社区居民委员会对申领最低生活保障金的对象应认真审核，严格把关，及时足额将保障金发放到保障对象手中。

第二十二条 管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

第二十三条 在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在社区居民委员会组织的公益性社区服务劳动。

第二十四条 无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、扶养人、抚养人的城市居民领取保障金满一年，其他保障对象领取保障金满三个月，由户主向户籍所在地社区居民委员会提出复核申请，填写《阳泉市城市居民领取最低生活保障金复核表》，逐级上报复核。对保障金额需要变更的，换发新的领取证，对停领的收回领取证。保障对象无故不填写复核表，取消其享受保障资格，并收回其领取证。

第二十五条 档案管理实行常规档案、微机档案双重管理制度。常规档案主要包括申请、证明、审批表等材料。同时建立数据库，统计报表实行微机联网上报。

第二十六条 财政、审计部门依法对城市居民最低生活保障资金使用管理情况进行监督检查。

第二十七条 从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，视情节轻重给予批评教育或行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；

（二）玩忽职守、徇私舞弊，贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障金的。

第二十八条 对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，有下列行为之一的，由县（区）民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障金。情节恶劣的，处冒领金额1至3倍的罚款：

（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；

（二）在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入发生变化，高于当地最低生活保障标准，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。

第二十九条 对以出具虚假证明等不正当手段领取低保金的，除责令领取人如数退出所领低保金外，依法追究单位主要责任人和直接责任人的责任。

第三十条 凡有下列情形之一者，不能享受低保待遇：

（一）家庭日常消费水平明显高于当地城市居民最低生活保障标准的，家庭中使用汽车、手机、空调、电脑及饲养宠物的；住宅豪华装璜讲究的一律不得考虑，已经纳入低保范围的要取消其低保资格。

（二），不遵守国家法律法规、打架斗殴、有违法乱纪行为的，或经常进入歌舞厅、洗浴按摩中心消费的，好吃懒做或赌博吸毒、行为不规被公安机关处罚的不得享受低保。

（三）对不赡养老人、虐待家人、邻居关系不和睦、群众影响极坏的不得享受低保。

（四）凡不按规定时间复核，故意刁难工作人员的，不配合居住地居（村）委会、单位工作的；两次以上不参加有组织的公益活动，衅事闹事的降低其低保标准，情节严重的直至取消其低保资格。

（五）经就业机构两次以上介绍就业无正当理由拒绝就业的，不得享受低保。

第三十一条 城市居民对县（区）民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障金的决定或给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议仍不服的，可以依法提起行政诉讼。



第六章 附 则



第三十二条 凡已享受低保待遇的对象，凭低保金领取证，其子女可减免九年义务教育学费，其家庭可享受医疗、住房、煤气、水电以及从事个体经营减免税收和工商管理费等方面的优惠政策。

第三十三条 本办法由市民政局负责解释。

第三十四条 本办法自二ΟΟ四年十月一日起施行。二○○一年十月一日颁布的《阳泉市城市居民最低生活保障办法》同时废止。