辽宁省人民政府


关于印发《辽宁省人民政府规范公文送审程序办法》的通知
辽政发〔1999〕22号
各市人民政府，省政府各部门：
《辽宁省人民政府规范公文送审程序办法》业经1999年7月19日辽宁省人民政府第33次常务会议通过，现印发各地区、各部门，请认真按照执行。



辽宁省人民政府
一九九九年八月三日


辽宁省人民政府规范公文送审程序办法


为进一步规范省政府公文的送审程序，根据《辽宁省人民政府工作规则》、《辽宁省人民政府制定地方性法规草案和规章规定》、《省政府公文及重要事项送审程序实施办法》，特制定本办法：
一、省政府各部门和各市人民政府报送省政府审批的公文，须报送省政府办公厅按规定程序呈送省政府领导审批，并在送批的文件上加盖红色“办公厅送批件”印章。各市、各部门不得将需要省政府审批的文件直接报送省政府领导同志个人。除特殊紧急情况外，凡未按规定程序呈报、没有加盖“办公厅送批件”的公文，省政府领导不予批示，退回原呈报部门按规定程序重新呈报。
送请省政府领导审批的公文，均由文电处负责传递，尽量避免领导之间自行传递，以免文件丢失。
二、省政府各部门和各市人民政府报送省政府的公文，均应由本机关主要负责同志签发并在首页注明签发人。
三、省政府各部门拟以省政府或省政府办公厅名义发文，凡涉及其他部门或者地区的问题，主办部门在将文稿送交省政府办公厅之前，应当主动与有关部门或者地区协商、会签，并将各有关部门会签意见和会签意见采纳情况的说明一并报送省政府。有关部门要积极配合，一般应在收到会签文件 5个工作日之内提出本部门的意见。有特殊时限要求的，要按要求的时间会签。
四、省政府各部门要认真履行各自的职责，不搞文件升格。属于部门职权范围的事务，应由部门自行发文；属于几个部门的事务，应当由部门联合发文。其中须经省政府同意的事项，经省政府同意(由办公厅文电处办理)后，在部门发文中注明“经省政府同意”。
五、省政府各部门和各市人民政府请求解决具体问题的公文，属省政府权限的按程序报省政府审批；属省政府部门职权的，按部门职权范围直接报送有关主管部门解决。
六、省政府各部门、各市政府对省政府交办事项一般要在15天之内办结并向省政府办公厅报送办理结果；对难度较大，需要延长办理时间的，承办部门应及时说明原因，通报进展情况。对有特殊要求的交办件和办理事项，要特事特办，按时报告办理结果。
七、凡需提请省政府常务会议审议并需省政府或省政府办公厅行文的各类议题，均须事先经省政府办公厅文电处审核，按公文送审程序送审。
八、省政府各部门起草的法规、规章草案以正式文件形式，连同有关材料报送省政府法制办。省政府法制办依据有关法律、法规及政策进行审核协调。
经协调取得一致意见或未取得一致意见的，经请示有关副省长同意后，由省政府法制办作出审核报告，送交省政府办公厅，按公文送审程序提请常务会讨论。其中，需提请省人代会及其常委会审议的地方法规，省政府法制办须在省人大审议50天之前送交省政府办公厅。
九、省政府领导同志按照权限和分工审批公文。
省政府发布的决定、命令和规章，向国务院报送的请示、报告，向省人代会或省人大常委会提出的议案，经分管副省长审核或常务会通过后，由省长签发。
其他以省政府名义发文，经分管副省长及有关副省长审核后，由常务副省长签发；重要的由省长签发。
以省政府办公厅名义发文，由秘书长并分管副省长签发，其中涉及其他副省长分管工作的，须经有关副省长签署意见；属省政府办公厅职权范围内的发文由办公厅主任签发。
以省政府名义发送国务院有关部委的函件，一般由分管副省长签发；涉及其他副省长分管工作的，须经有关副省长签署意见；重要事项，由常务副省长或省长签发。
经省政府常务会讨论通过的文件，由省长或会议指定的领导同志签发。
省政府专用批件的送审和签发，仍按原定程序和分工执行。
省政府文件宜于公布的，经省政府秘书长同意，可以向社会公布。以省政府令发布的规章一律由辽宁日报、辽宁经济日报公布。
十、省政府领导同志秘书要认真把好公文送审程序关。凡未经办公厅 (文电处)审核的文稿不送省政府领导签发；未附《辽宁省人 民政府公文处理单》的公文不送省政府领导批示。一般不受理省政府各部门和各市人民政府以及各类下属单位径送省政府领导审批的公文；收到省政府各部门和各市人民政府呈报省政府但未经办公厅(文电处)处理的公文，应当及时转交省政府办公厅 (文电处)处理。
十一、省政府办公厅公文处理工作人员要努力提高综合素质，提高政策水平和处理问题的能力，增强参谋意识和服务意识，尽职尽责、认真负责地做好公文处理工作，严把公文送审程序关，努力提高公文处理质量和效率。
需要制发的公文，在送省政府领导签发之前，办公厅应当认真进行审核把关。审核的重点是：是否需要行文，是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定，是否与有关部门、地区协商、会签，文字表述、文种使用、公文格式、送审程序等是否符合有关规定。凡不符合有关规定的公文均不得送省政府领导审签。对在审文稿文电处要抓紧处理。一般文稿应在一个工作日内核完；内容复杂、需要与有关方面进行协商的，可适当延长，但最多不超过三个工作日。
需要办理的公文，省政府办公厅应当及时提出拟办意见送省政府领导批示或先交有关部门办理。转有关部门办理的紧急公文应当提出办理时限。有关部门办理意见返回后，省政府办公厅应提出综合拟办意见，再送省政府领导审批。文电处收到需办理的文件后一般件应在半个工作日之内送批或转出。
送省政府领导批示或交有关部门办理的公文，省政府办公厅要负责催办、查办，做到紧急公文跟踪催办、查办，重要公文重点催办、查办，一般公文定期催办、查办。对下发的重要公文和转省政府各部门、各市人民政府办理的省政府领导批示，应当及时了解、反馈执行和落实情况。
十二、省政府办公厅指定文电处作为省政府公文处理的经办机构，凡是需要提请省政府审批的公文，均由文电处负责办理并按程序上送。厅内其他各处室不得自行将公文呈送省政府领导审批(完成领导直接交办事项除外)。
十三、需要规范送审程序的公文，系指省政府各工作部门、各市人民政府或其他单位以本机关的名义，加盖本机关的印章，请求省政府解决资金、机构、人员编制、政策等问题以及各种需要省政府行文的文件、文稿。省政府办公厅及省直各部门所办信息刊物、督查专报及各类工作简报的上送及批示，不受本办法的约束。但上述载体含有请示事项的应按公文送审程序办理。



　　新民事诉讼法进一步强化和完善了受理、管辖、送达等相关制度，特别是针对修改前管辖制度内外法的不统一、送达制度不尽完善导致 “送达难”问题、审查起诉中被告不明确致使审理程序难以推进、当事人起诉权保护不尽严格而引发对法院“立案难”的诟病等，进行了制度修改和完善。各级人民法院应严格依照新民事诉讼法的规定，依法保障当事人的诉讼权利，确保立案制度程序公正，维护人民法院公正高效权威的司法形象。

　　一、深刻认识民事诉讼立案制度的程序公正价值

　　1.平等保护当事人的管辖权益

　　新民事诉讼法对协议管辖、管辖权异议内容进行了修改和完善，规定了应诉管辖，减轻了当事人的诉累，也赋予人民法院管辖以正当的法律依据，有利于节省司法资源，实现司法公正与高效。

　　2.严格依法保护当事人享有的起诉权利

　　新民事诉讼法在起诉程序中增加了保障当事人起诉权的原则规定，并对明确的被告、明确的联系方式、被告应当提交答辩状、人民法院对不予受理的案件应当在七日内做出裁定等作了进一步要求，方便受诉人民法院准确认定双方当事人的诉讼主体资格，在一定程度上可以防止滥诉，有助于规范审判秩序。新民事诉讼法对不予受理的案件要求人民法院必须在七日内出具书面裁定, 强调人民法院应当保障当事人享有的起诉权利，坚决杜绝某些法院出台与法律不符的内部指导意见等形式列举诸多不予立案的情形，切实保障当事人的诉讼权利。

　　3.明确留置送达、电子送达的规定，推进审判程序的有序高效进行

　　审判实践中当事人无故拒绝接受人民法院送达法律文书的行为时有发生，新民事诉讼法对留置送达做了强制性的规定。在我国司法实践中已经进行尝试并积累了相关经验的基础上，此次修改增加了电子送达的内容，对提高司法效率，减少司法资源的负担具有积极意义，对人民法院的信息化建设也提出了更高的要求。

　　二、严格依法执行民事诉讼立案制度新规定

　　（一）用好协议管辖制度，规范应诉管辖制度和管辖移转制度，切实保障当事人管辖诉讼权利

　　1.关于协议管辖

　　新民事诉讼法规定，协议管辖必须符合以下几个条件：(1)当事人协议管辖的案件，只限于第一审民事经济纠纷中合同案件和其他财产权益纠纷案件；(2)当事人协议选择管辖法院的范围，限于被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院和其他有实际联系地点的人民法院； (3)必须以书面合同的形式选择管辖； (4)协议管辖不得违反民事诉讼法关于级别管辖和专属管辖的规定。各级人民法院对协议的管辖的实际联系地点要进行正确的识别、判断。对于违反集中管辖和专门管辖的管辖协议，要依照现行有效的司法解释进行认定。

　　2.关于应诉管辖

　　新民事诉讼法对应诉管辖作出明确规定。应诉管辖需具备以下几项条件：（1）当事人未在答辩期内提出管辖权异议；（2）当事人应诉答辩；（3）应诉管辖不得违反专属管辖和级别管辖的规定。我们认为，对于当事人既提出管辖权异议又应诉答辩的，不能视为被告接受受诉法院管辖。此外，要认识到有独立请求权第三人加入到诉讼中来，应为两个诉的合并。人民法院为了节省诉讼资源，防止发生矛盾判决，可以进行合并审理。但这种诉的合并并非必须，可以合并审，也可以分开审。如果第三人愿意接受受诉法院管辖，可以加入他人已经开始的诉讼中，自不必再提出管辖权异议；如果第三人认为受诉法院对其没有管辖权，也可以选择分别审理，向有管辖权的法院另行起诉主张权利。

　　3.关于管辖权的移转制度

　　新民事诉讼法对级别管辖下放性转移作了限制性的修改，增加了审批程序。但是，法律并没有对管辖权移转的必要条件、程序、当事人权利的救济途径等作出明确规定。司法实践中，个别法院对此疏于规制，将案件交由下级人民法院审理较为随意，规避上级法院的监督，侵害当事人的诉讼权利，导致地方保护的可能性增加，也影响了人民法院的声誉。最高人民法院准备制定相应的司法解释，对该法律规定的“确有必要的条件、审批程序、文书形式”等予以明确，以利于正确适用法律。我们认为，法律规定的“确有必要”的情形，可以包括涉众案件，区域性、行业性关联案件，企业破产案件中的劳动争议、债权确认等案件。涉众案件主要是指个案涉及人数众多的案件，案件的当事人主要是自然人。为贯彻执行党中央化解社会矛盾工作重心下移的要求，此类案件可以交下级法院审理。区域性、行业性关联案件主要是指一些群体性、类型化的案件。这类案件必须依靠当地党委政府解决问题，下移管辖，有利于矛盾的化解。破产衍生诉讼案件是指衍生诉讼的劳动争议诉讼、小额债权诉讼、债务人履行合同诉讼、追收债务人对外债权诉讼、撤销债务人处分财产行为诉讼、确认债务人处分财产行为无效诉讼、取回权诉讼、别除权诉讼和抵销权诉讼等案件。如果这类案件全部由中级人民法院审理，高级法院成为二审法院，既不经济，也不利于矛盾的化解。根据级别管辖的规定，对于标的额或者案件类型属于下级法院管辖的，交下级法院审理，有利于当事人参加诉讼，节约诉讼成本，节约司法资源。当然，“确有必要”的情形还有哪些，应在实践中不断总结摸索。

　　管辖权的转移，无论是“下移上”还是“上交下”，都是对级别管辖权的变更，应当慎用。管辖权的转移不能由受诉法院自行决定，要报请其上级人民法院批准，这是为避免一些法院随意向下移交案件管辖权而从程序上进行控制。根据有关规定，应当以书面形式报请上一级法院审批，上一级法院应当尽快作出同意和不同意的书面通知。一般应当自收到管辖第一审民事案件人民法院将案件交其下级法院审理请示的十日内，作出同意或者不同意的书面通知。

　　《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》（法释〔2009〕17号）第四条规定：上级人民法院将其管辖的第一审民事案件交由下级人民法院审理的，应当作出裁定。本次民事诉讼法修改，借鉴了该司法解释的精神：即必须对管辖权下移进行控制。从法理上讲，移送管辖的行为，是法院就程序性事项做出裁定的行为，应当采用裁定书的形式。为保护当事人的诉讼权利，对于下放性案件移送采取裁定的形式更为适当。即上级人民法院审批同意的，管辖第一审民事案件的人民法院应当裁定将案件交其下级人民法院审理，并说明理由。当事人对裁定不服提起上诉的，第二审人民法院应当依法审理并作出裁定。

　　（二）切实保障当事人的起诉权利，规范不予受理裁定的作出条件

　　新民事诉讼法要求人民法院对符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉，必须受理；对原告起诉不予受理的，人民法院应当制作不予受理民事裁定书。当事人不服的可以向上一级人民法院提出上诉。

　　人民法院受理一审案件既要依法，又要稳妥。为依法保护当事人的诉权，对当事人起诉到法院的诉讼，凡符合民事诉讼法规定的受理条件的，一律要依法及时受理，这是法定职责所在。但在实践中，我们也要看到，有些法院在受理案件过程中，不顾矛盾化解的效果，一味收进法院，收进来之后通过司法程序处理效果不好，致使群众的实体权利得不到保障，严重影响了司法权威和司法公信，给法院的工作带来极大的不便，引发负面的社会效果。为解决这个问题，对这些敏感案件的受理，有一些法院采取“三不”原则，即不收起诉材料，不出具书面裁定，不予立案，并且在处理过程中工作简单化、协调不到位，招致当事人和社会的不满。各级法院要重视做好法律释明、先行调解等工作，积极帮助当事人寻求理想的权利救济途径，从根本上解决矛盾。

　　（三）适应新形势新规定的要求，科学运用留置送达和电子送达制度

　　新民事诉讼法对留置送达的方式作出了新的规定，即视听资料可以作为送达文书的证明。以拍照、录像等视听资料记录送达过程要包括以下几方面内容：一是受送达人或其同住成年家属确实居住于此地；二是送达人已经向受送达人或其同住成年家属交付送达文书，但受送达人或其同住成年家属拒绝接收或拒绝在文书上签字盖章的情况；三是送达人将文书留置于受送达人或其同住成年家属的居住地。

　　人民法院决定采用电子送达方式，必须首先经过当事人同意，只有在当事人能够并愿意接受和使用电子送达方式，人民法院才可以采用这一新途径。电子送达要能够方便法院和当事人之间送达诉讼文书，而不是使这一过程变得更加艰难或者给当事人增加不必要的负担。新民事诉讼法列举了电子送达的两种主要途径，即传真和电子邮件，但并没有仅限于这两种，还采用了兜底性条款，即“能够确认其收悉的方式”，人民法院应当注意电子送达媒介的确认。

　　实践中，要充分保证受送达人的知情权和自愿选择权，电子送达中应当要求受送达人自行提供并签字确认能够收到诉讼文书的数据系统地址，人民法院应当保存好诉讼文书已经发出及到达对方系统的相关证据。在审判实践中必须严格遵守民事诉讼法规定，不能将电子送达方式适用范围任意扩大，判决书、裁定书和调解书不能采用电子送达方式。