中国科学技术协会


中国科学技术协会关于印发《中国科协项目管理办法（试行）》的通知


机关各部门、各直属单位：

　　为进一步加强中国科协项目管理，提高资金使用效益，现将《中国科协项目管理办法（试行）》印发你们，请遵照执行。

　　附件：《中国科协项目管理办法（试行）》

二○○六年十一月十三日

　　

中国科协项目管理办法（试行）

　　第一章 总则

　　第一条 为规范和加强中国科协项目管理，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》、国务院办公厅转发财政部科技部《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》（国办发〔2006〕56号）等相关规定，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于中央财政预算资金安排的中国科协机关各部门和各直属单位（以下简称“各单位”）的行政事业类项目，包括专项业务、大型修缮和购置、大型会议和活动等项目。

　　第三条 项目管理遵循以下基本原则：
　　（一）统筹安排，突出重点。编制项目预算时要统筹考虑预算内外资金，项目经费优先安排重点项目的经费需求。
　　（二）归口管理，全年申报。中国科协项目由归口管理部门统一负责申报，项目库实行滚动管理，全年接受项目申报。
　　（三）公开申请，专家评审。中国科协组织实施的项目面向全国学会、地方科协、直属单位以及社会各界公开，并通过专家评审的方式确定项目承担单位，保证项目支出管理的公开、公平和公正。
　　（四）规范管理，追踪问效。通过规范项目申报、项目评审、项目实施等环节的管理，开展对项目经费支出的追踪问效，并对项目完成结果进行绩效评价，切实提高资金使用效益。

　　第四条 中国科协计划财务部（以下简称“计财部”）是项目预算管理部门，主要职责及工作要求：
　　（一）负责汇总编制中国科协项目支出预算；
　　（二）负责组织制定中国科协项目管理相关制度；
　　（三）牵头编制中国科协项目计划，组织重大重点项目的评审工作；
　　（四）对项目实施及预算执行情况进行监督检查，组织重大重点项目的绩效考评工作；
　　（五）负责管理中国科协项目库和信息管理系统平台；
　　（六）其他与项目管理有关的事项。

　　第五条 中国科协机关各部门和各直属单位是相关项目的归口管理部门，主要职责及工作要求：
　　（一）负责编制归口管理项目的预算草案，组织归口管理项目的论证和项目申报工作；
　　（二）制定归口管理项目的实施方案、管理办法及经费管理办法，并报计财部审批；
　　（三）负责归口管理项目的组织实施、验收和绩效评价等工作；
　　（四）负责归口管理项目的信息管理工作；
　　（五）其他与归口管理项目有关的工作。

　　第二章 项目申报与审核

　　第六条 中国科协项目申报实行归口管理。根据中国科协实际情况，项目申报按“5+ X”预算框架组织申报，“5”是指科学普及活动类项目、学术交流活动类项目、国际交流与合作类项目、科技服务平台类项目和信息资源建设类项目，“X”是指其他类项目。
“5+ X”分别由科学技术普及部、学会学术部、国际联络部、组织人事部、信息中心等相关归口管理部门统一负责申报。
第七条 申请财政经费支持的项目应具备以下条件：
　　（一）符合国家有关方针政策；
　　（二）符合社会改革和发展的新形势，具有前瞻性和创新性；
　　（三）符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围；
　　（四）符合中国科协行政工作和事业发展的需要，符合中国科协“三服务一加强”的工作方针；
　　（五）符合项目单位自身职能定位和长远发展规划；
　　（六）符合申报文本要求，有明确的绩效目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。

　　第八条 凡是申请财政经费支持的项目应认真填写项目申报文本。项目申报文本由项目申报书、项目可行性报告（编写提纲）和项目论证报告组成（见附件1、2、3）。

　　第九条 项目申报文本的填报要求：
　　（一）各单位申报项目时，除了填写财政部要求的项目申报文本外，还应按照本办法规定，填写项目申报书、项目可行性报告和项目论证报告；
　　（二）新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应当填写项目可行性报告，并组织专家进行论证，提交项目论证报告；
　　（三）延续项目中项目计划及项目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和项目论证报告，项目计划及项目预算发生较大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目论证报告；
　　（四）按照《政府采购法》和国家有关规定需要纳入政府采购范围的项目，应编制详细的政府采购计划；
　　（五）申报单位应当按照规定的时间报送项目申报材料，项目申报材料的内容必须真实、准确、完整。

　　第十条 中国科协实行“逐级上报，二级审核，书记处审定”的项目申报审批管理程序。
　　（一）逐级上报，即项目单位应当按照预算管理级次申报项目，不得越级上报；
　　（二）二级审核，即项目归口管理部门对项目单位申报的项目进行审核，计财部对项目归口管理部门申报的项目进行进一步审核、调整和排序，提交书记处审定；
　　（三）书记处审定，即中国科协书记处对汇总上报的项目进行审定，确定中国科协年度项目计划及预算草案，报财政部审批。

　　第十一条 项目审核的内容主要包括：
　　（一）项目单位及所申报的项目是否符合规定的申报条件；
　　（二）项目申报书是否符合规定的填报要求，相关材料是否齐全；
　　（三）项目的申报内容是否真实完整，项目预算是否合理；
　　（四）项目排序是否合理。

　　第十二条 根据财政部批复的年度项目预算，书记处审核确定中国科协年度项目实施方案和经费分配方案，各归口管理部门据此调整和细化归口管理项目的绩效目标、工作内容和经费预算，完善项目具体实施方案，并报计财部审核备案。

　　第十三条 对符合条件和要求的项目，经审核排序后纳入科协项目库。

　　第三章 项目组织实施

　　第十四条 为加强对项目的组织实施管理，按照项目经费规模将项目分为重大项目、重点项目和一般项目。重大项目是指财政批复的项目预算在1000万元（含）以上的项目，重点项目是指财政批复的项目预算在500万元（含）至1000万元的项目，一般项目是指财政批复的项目预算在500万元以下的项目。

　　第十五条 计财部责成项目归口管理部门，根据重大重点项目特点和管理需要，制定具体的项目组织实施方案、项目管理办法和项目经费管理办法。

　　第十六条 项目组织实施方案的主要内容包括：项目指导思想、目标任务、实施原则、实施步骤、管理机制、保障措施等。项目实施方案应当包含项目概算及其分解情况等内容。

　　第十七条 项目管理办法的主要内容包括：项目相关方的分工与职责、组织管理方式、验收和绩效评价等。

　　第十八条 项目经费管理办法的主要内容包括：项目资金开支范围、报账管理职责、报账程序、监督检查等。

　　第十九条 重大重点项目的组织实施方案、项目管理办法及经费管理办法，须经计财部审核后，报中国科协书记处领导批准，以中国科协名义正式发文，在中国科协网站或通过其他有效途径向社会公布。

　　第二十条 财政部批复中国科协预算后，根据下列不同情况，分别组织实施：
　　（一）已明确具体执行单位和预算分配且无子项目的项目，由项目单位直接组织实施；
　　（二）已明确项目预算，尚需确定子项目、预算分配方案和承担单位的项目，在项目具体实施前，由项目归口管理部门会同计财部组织专家或委托中介组织对其进行评审，确定子项目内容、预算分配方案和项目承担单位；
　　（三）已明确项目预算和子项目内容，尚需确定项目承担单位的项目，以招标的方式确定子项目承担单位；
　　（四）由计财部统筹安排的项目，项目经书记处会议审定后，按审定的内容和方案组织实施。

　　第二十一条 项目评审的主要内容包括：子项目立项依据的充分性、目标设置的合理性、实施方案的可行性、预算分配方案的合理性、承担单位实施能力与条件的匹配性、预期社会效益和经济效益以及项目实施的风险与不确定因素等。

　　第二十二条 项目评审专家应由相关领域的业务、财务和管理专家组成。专家应熟悉相关学科、专业发展近况，具有一定权威性，并具备相应的资质条件（高级专业技术职称）。专家数量和比例根据项目具体情况确定。

　　第二十三条 在项目评审工作中，相关人员应遵循保密原则；中国科协机关工作人员不能作为评审专家参与评审工作；相关人员如与项目申报单位有利益关系，应遵循回避原则。

　　第二十四条 重大重点项目的评审结果，经中国科协书记处领导批准后，在中国科协网站或通过其他有效途径向社会公示，公示期不少于7天。公示无异议的由中国科协正式行文通知项目承担单位。

　　第二十五条 项目实施实行合同制管理。通过评审确定项目承担单位后，归口管理部门与项目承担单位签订项目合同书（或项目任务书，见附件4）。

　　第二十六条 项目合同书的主要内容包括：项目总目标、主要工作任务和考核指标、计划进度和阶段目标、合同双方的权利义务、经费预算和违约责任等。

　　第二十七条 项目合同书一经签订，须严格执行，不得自行调整。项目执行过程中，如发生项目变更、终止、调整预算的，必须按照规定程序报批。

　　第二十八条 纳入政府采购计划的项目，须严格按照《政府采购法》等国家有关规定执行。对于大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参与验收工作。

　　第二十九条 确实没有能力完成预定任务的项目，经计财部与项目归口管理部门审核，报书记处批准，可终止项目合同。计财部及时组织对该项目财务收支状况的专项审计，收回项目结余资金。
第四章 项目经费管理

　　第三十条 项目预算批复后，项目单位严格按照批复的预算、规定的流程和项目实施进度请领拨款。

　　第三十一条 项目经费开支内容主要包括业务活动费、支撑条件费、项目协作费、项目管理费和其他费用等。
　　（一）业务活动费，是指项目承担单位在项目实施过程中，开展各类专项业务活动所发生的费用，包括：大型会议费、宣传展览费、策划设计费、软件开发费、采集加工费、技术培训费、出版印刷费，以及财政专项计划中特定的其他业务活动费等。
　　（二）支撑条件费，是指项目承担单位在项目实施过程中，为开展业务活动所发生的必要的条件建设方面的费用，包括图书资料费、展品展具费、专用设备费、大型维修费、运行维护费等。
　　（三）项目协作费，是指外部协作单位配合项目承担单位实施项目过程中所发生的与上述业务活动费相关的费用。
　　（四）项目管理费，是指项目单位为组织实施项目所发生的公共管理性费用，包括调研费、劳务费、专家咨询费、验收费、监督检查、绩效评价等管理费。
　　1．项目管理费经计财部审核批准后，按照专项经费预算分段超额累退比例法核定，核定比例如下：
　　项目经费预算在100万元及以下的部分按照8%的比例核定；
　　超过100万元至500万元的部分按照5%的比例核定；
　　超过500万元至1000万元的部分按照2%的比例核定；
　　超过1000万元的部分按照1%的比例核定。
　　管理费实行总额控制,由项目承担单位管理和使用。
　　2．劳务费是指在项目实施过程中支付给项目组成员中没有工资性收入的相关人员（如在校研究生）和项目组临时聘用人员等的劳务性费用。
　　3．专家咨询费是指在项目实施过程中支付给临时聘请的咨询专家的费用。专家咨询费不得支付给与项目有关的工作人员。
以会议形式组织的咨询，专家咨询费的开支一般参照高级专业技术职称人员500-800元/人天、其他专业技术人员300-500元/人天的标准执行。会期超过两天的，第三天及以后的咨询费标准参照高级专业技术职称人员300-400元/人天、其他专业技术人员200-300元/人天执行。
以通讯形式组织的咨询，专家咨询费的开支一般参照高级专业技术职称人员60-100元/人次、其他专业技术人员40-80元/人次的标准执行。
　　（五）其他费用，是指项目实施过程中除上述各项费用开支以外，财政部和中国科协准许开支的其他费用。

　　第三十二条 以下开支内容不得在项目经费中列支：
　　（一）应纳入单位基本支出预算开支的各项费用；
　　（二）应列支基建支出的费用；
　　（三）罚款、还贷、捐赠、赞助、对外投资等费用；
　　（四）与项目实施无关的费用；
　　（五）相关专项资金管理办法中规定的其他不得列支的费用。

　　第三十三条 申请项目拨款时，应向财务部门提供如下材料：
　　（一）项目组织实施方案、项目管理及经费管理办法等文件；
　　（二）中国科协关于项目承担单位及资金分配方案等评审结论的正式通知；
　　（三）项目合同书（或项目任务书）；
　　（四）项目申请拨款单、发票；
　　（五）其他与请拨款相关的材料。

　　第三十四条 出现以下情况，财务部门不予办理拨款手续等事宜：
　　（一）未按本办法的规定和项目合同书的要求组织实施项目；
　　（二）申请拨款的项目内容与年度项目预算批复不符；
　　（三）项目支出超过规定开支范围；
　　（四）提供的相关资料不准确、不真实、不全面；
　　（五）违反国家财经法规的其他情况。

　　第三十五条 项目经费必须专款专用，不得挤占、挪用、截留和滞留。

　　第三十六条 项目结余资金的使用按照财政部《中央部门财政拨款结余资金管理暂行规定》等有关规定执行。
　　（一）基本支出结余的管理办法将另行制定。各部门未完项目和已完项目结余由计财部核定；
　　（二）未完项目的结余资金由各单位继续使用；已完项目的净结余资金，由计财部统筹安排，使用方案报经书记处审定后，报财政部审批。

　　第五章 项目监督检查与绩效评价

　　第三十七条 计财部对项目的实施过程和完成结果进行监督检查。

　　第三十八条 项目完成后，项目归口管理部门将项目完成情况及时报送计财部备案。
　　跨年度实施的项目，项目单位应于每年年底前向归口管理部门报送年度工作总结和年度经费预算执行情况，并同时抄送计财部备案。

　　第三十九条 中国科协对年度预算安排的项目实行绩效评价。绩效评价办法参照财政部相关办法执行。项目的绩效评价工作由项目归口管理部门组织实施，计财部对重大重点项目和跨部门项目进行进一步绩效评价。

　　第四十条 绩效评价结果作为加强项目管理、干部年度考核以及以后年度安排项目支出预算的重要依据。

　　第四十一条 对违反本办法的有关规定和不履行项目合同书规定造成损失的，将视其情节轻重采取通报批评、停止拨款、撤销立项、不受理下一年立项申请等措施；对于截留、挤占和挪用项目经费的，按照国家法律法规追究有关当事人的经济和法律责任。

　　第六章 附则

　　第四十二条 项目归口管理部门应参照本办法规定，制定本部门本单位归口负责项目的管理制度。

　　第四十三条 中国科协已印发的财务制度，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。

　　第四十四条 全国学会、地方科协可以参照本办法制定相应项目管理办法。

　　第四十五条 本办法由中国科协计财部负责解释。

　　第四十六条 本办法自发布之日起施行。

　　附件：1．项目申报书
　　　　　2．项目可行性报告（编写提纲）
　　　　　3．项目论证报告　　　　　
　　　　　4．项目合同书（项目任务书）


对交强险赔偿责任是否区分有责无责以及分项限额问题的探讨

商平度


目前，一些法院出于最大化保护受害人利益的考虑，在确定保险公司交强险的赔偿责任时，不区分被保险人是否在交通事故中是否有责无责以及分项限额的限制，判令保险公司在交强险责任限额总额内承担赔偿责任。笔者认为这一做法于法无据，违背了在司法裁判中法律适用的原则，不仅加大了保险公司的法定赔偿责任，而且使得交强险业务无法实现长久良性运转，有损交强险法律制度的正确贯彻执行。
　　一、交强险法律制度的实务内涵
　　《道路交通安全法》（下称道交法）第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定”。2006年7月1日，国务院颁布实施交强险条例，对交强险制度从投保、赔偿到监管作了全面系统规定。其中，交强险条例第23条规定：“机动车交通事故责任强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。责任限额分死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。机动车交通事故责任强制保险责任限额由保监会会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门规定”。同年6月19日，中国保监会批复明确了在全国统一适用的交强险条款和费率，审批了交强险的责任限额。自此，机动车交通事故责任强制保险进入全面正式运行阶段。交强险制度运行近两年后，2007年12月14日，中国保监会进行了交强险费率调整听证会。2008年1月11日，中国保监会在听取各方意见的基础上，对责任限额、费率水平进行“双调整”，确定了费率调整方案，并会同有关部门发布了《中国保监会关于调整交强险责任限额的公告》(下称公告)，公告内容如下：根据交强险条例的有关规定，在综合分析各方意见的基础上，保监会会同有关部门确定了机动车交通事故责任强制保险责任限额调整方案，规定从2008年2月1日零时起实行新的责任限额：被保险机动车在道路交通事故中有责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额110000元人民币；医疗费用赔偿限额10000元人民币；财产损失赔偿限额2000元人民币。被保险机动车在道路交通事故中无责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额11000元人民币；医疗费用赔偿限额1000元人民币；财产损失赔偿限额100元人民币。中国保险协会同时对交强险条款的责任限额进行了同步修改，上述基础费率、责任限额和交强险条款构成了目前我国交强险业务中实际运行的第三者责任强制保险制度。
　　二、交强险法律制度的统一性与完整性。
　　一些法院之所以不区分无责与有责的分项责任限额，是认为交强险第23条虽然对此有规定，但保监会并未会同交强险条例要求的有关部门制定责任限额，认为是保监会单独进行的责任限额公告，不能在审判中适用，也不能援引。这是对交强险法律制度的统一性、完整性及其保障功能缺乏全面认识。交强险作为一项全国适用的社会保障的强制公共政策，其交强险基础费率、交强险条款、责任限额都是全国统一适用的，这种全国统一适用的法定要求，不允许个别地方进行随意变更；按照交强险条例不盈利不亏损的原则要求，保监会及有关部门在保险费率、保险条款和责任限额的确定上是整体化考虑设定的，并且要求交强险业务与其他保险业务分开管理、单独核算，并对其进行审核公开。保监会在审批基础费率时，是只考虑交强险业务的成本因素，不设定预期利润率，即费率中不含利润。这样的考虑有利于降低费率水平，有利于广大投保人。交强险条例第23条之所以规定实行区分有责与无责以及分项责任限额，是根据人身伤亡和财产损失的风险特点进行有针对性的保障，有利于减低赔付的不确定性，从而有效控制风险，降低费率水平。而无责情况下的分项责任限额，一方面是体现了对受害人的保护，无论受害人在交通事故中是否有过错，均能获得一定的经济补偿。另一方面也兼顾投保人以及社会公众的利益，体现公平性原则。交强险的赔偿资金来源于广大投保人的保费，分项责任限额的标准设置不仅关系到道路交通事故受害人的合法权益，还关系到投保人的经济承受能力。对此交强险条例授权保监会会同有关部门，从保障人民生命财产安全的基本需求出发，结合中国国情和投保人经济承受能力，遵循保险行业的风险统计与精算的业务规律，实行社会效益优先与实行商业化运作相协调的经营模式，制定的适合我国经济发展水平和人民生活需要的强制保险分项责任限额。而且，实行分项责任限额也是国际上普遍采用的做法。对上述内容，在交强险条例发布时，国务院法制办、保监会负责人就交强险条例答记者问中均有明确阐述。交强险作为一种强制保险具有法定性、社会性和公益性，保监会按照该业务总体上不盈利不亏损的原则，审批与制定的交强险费率、有责与无责的分项责任限额、费率奖惩调整和交强险条款是一个整体规范，交强险费率和有责与无责的分项责任限额是一个相互对应的整体。
　　三、责任限额立法本意的梳理界定
　　在确定保险公司的赔偿责任时，是裁判保险公司在交强险责任限额总额承担赔偿责任，还是区分有责与无责的分项责任限额承担责任，问题的关键是对于责任限额这一法律概念的认识。因此，依法确定责任限额这一法律概念是统一认识的关键。因责任限额这一法律概念在道交法、交强险条例不同条文中出现，需要对有关条文进行文本含义的梳理分析。一是道交法中的规定。第75条：“……肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用”，该条中的责任限额对应的是抢救费用；第76条：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”；由于上述两个法条中的责任限额分别对应的是抢救费用和本车人员、被保险人以外的受害人人身伤亡、财产损失，因此，道交法中的责任限额的内涵尚不能唯一确定，只是原则性的表述；二是国务院依据道交法第十七条的授权，所颁布交强险条例中的规定。第21规定：“被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人人身伤亡、财产损失的，由保险公司依法在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”，该条与道交法第76条规定一致；第22条规定：“有下列情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿：……”。该条中的责任限额对应的也是抢救费用。但对于抢救费用这一法律概念，在交强险条例第五章附则中进行了解释，第42条规定：“……(三)抢救费用，是指机动车发生道路交通事故导致人员受伤时，医疗机构……采取必要的处理措施所发生的医疗费用”。由此得出，道交法75条中的抢救费用对应的责任限额范围应当是医疗费。如上所述，交强险条例第23条是对责任限额这一法律概念的具体规定，该条明确规定了全国统一的分项责任限额，保险公司在进行赔偿时分为两种情况：一种是被保险人有责任情况下，保险公司承担的有责分项责任限额；另一种是被保险人在无责任情况下，保险公司承担的分项责任限额。对于如何划定被保险人有责与无责的各分项责任限额的范围，授权保监会会同有关部门规定。因此，道交法和交强险条例中的责任限额都是指分项责任限额。对此，十届全国人大常委会第三十一次会议通过对道路交通安全法第76条的修正案时，全国人大常委会法工委副主任王胜明在全国人大常委会办公厅新闻发布会上针对社会上对第76条的误读明确指出，强制保险在三者险的范围内不是不认过错全部赔偿，保险公司什么情况下赔，什么情况下不赔，关键词是“责任限额”，是“责任”加“限额”，是讲责任的，不是说不分青红皂白全部赔偿，怎么赔，责任怎么定，限额怎么定，由国务院规定。因此，对于责任限额这个法律概念的理解应当以交强险条例的条款文本含义为标准。只有按照交强险条例的具体规定依法处理事故赔偿问题，才是实现立法目的的关键。
　　四、不区分有责无责以及分项责任限额的后果分析
　　如果在司法和行政执法中，单独在赔偿环节上，不区分有责与无责的分项责任限额确定赔偿责任，而是以责任限额总额为准确定保险公司的赔偿责任，是擅自加大了保险公司的法定赔偿责任，在整体上将导致交强险业务的亏损，无法实现交强险业务的长久良性运作，使得不盈利不亏损的交强险运行原则落空。如果保监会为维持该项保险业务的整体不盈不亏，势必需要进一步提高保险费率，这对于广大没有发生事故的投保人将是一种极大地不公平。而且，国家频繁调整费率也会导致交强险制度的不稳定。从个案看，虽然不区分有责与无责以及分项责任限额的做法最大化的保护了受害人利益，但却不是依法保护。而且，交通事故往往同时涉及多个受害人和人身死亡伤残、医疗费用和财产损失项目，如果不按照法定的分项赔偿限额，可能导致受害人最需保障的相关项目得不到适度赔偿，导致相关人合法利益保护的冲突与失衡。举例来说，如果在一次事故中有一个受害人，财产损失3万元的话，保险公司就要赔偿3万元，而不是有责情况下的分项限额财产损失的2千元；如果有两个受害人，一个在事故中财产损失是10万元，而另外一个受害人是伤亡的情况，涉及的赔偿金也是10万元，按照不分项赔偿的话，两者是同等保护，在12.2万元的总额内，只能是各得赔偿6.1万元。这显然与交强险重点保障人身伤亡的制度安排相悖，对于伤亡的受害人是不会答应的，法官最终可能被迫回调到分项限额赔偿，让财产损失的受害人得到赔偿2千元，使伤亡的受害人得到12万元；如果在司法中出现不分项和分项责任限额并存的情形，那么法官的裁判随意性也将无法控制。从目前交强险费率水平与责任限额保障能力看，是受社会经济发展水平和投保人的经济承受条件所限的基本保障。以目前的赔偿责任限额，只能是保障受害人依法得到适度赔偿，但这种适度赔偿是区分保障重点的适度赔偿，不可能完全满足受害人利益的全面保障，尚需要投保人在交强险之外，对机动车另投商业险予以补充，或者事故侵权人自身具备经济赔偿能力。只有这样，才能全面实现对受害人合法权益的保护，而不是通过随意加大保险人的法定保险责任，来追求被害人利益保护的最大化。
　　五、保监会公告、交强险条款的法律效力。
　　在保监会的《公告》中，已经讲明是会同有关部门确定的机动车交通事故责任强制保险责任限额调整方案，这与法定的交强险条款的内容是一致的。如果认为这是保监会单方就责任限额进行了《公告》，认为保监会仅仅是出于行业利益的保护，所审批的交强险条款和有责与无责的分项责任限额是对受害人第三方利益的损害，是一种机械片面的错误认识，这是对保监会的法定职责和交强险条款效力的误读。保监会的法定职责是依据国务院授权，履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护着保险业的合法、稳健运行，不是保险行业的利益代言人。如果认为保监会的《公告》无效的话，应当由国务院法制办进行审查，并在备案审查程序中予以纠正，但目前并未撤销，而且在保险实务中一直在运行。从另一个角度讲，不区分有责无则的责任限额总额12.2万元是《公告》规定的各分项责任限额的人为相加，如果《公告》无效的话，这种人为相加的12.2万元总额也就没有了出处。作为司法机关不能认为公告部分有效，部分无效。责任限额在交强险条款和交强险保单中，交强险的各分项赔偿限额都是分项予以载明的，并无交强险总责任限额的规定。责任限额总额是不区分有责与无责，将有责的各分项责任限额人为相加得出的总责任限额不能与交强险费率、交强险条款相互对应，不符合交强险条例第二十三条之规定。在交通事故的统计数据中，财产损失的风险概率是高于人身伤亡的风险概率的，照此赔偿的话，保险公司对此就要用交强险保费的大部分用于支付受害人的财产损失，这显然背离了交强险分项限额优先保障受害人人身损害的制度安排，直接危及交强险制度的正常实施。这种选择性适用法律、法规和规范性文件的做法，使得交强险条例有关规定被人为规避，实质上是法官的自由裁量权介入了行政立法规制的范畴，是在复杂的保险业务领域创设规则，破坏了法律、行政法规以及部门规定的完整性，损害了法制的统一。
对于交强险条款的法律效力问题。交强险条例第6条规定：“机动车交通事故责任强制保险实行统一的保险条款”；第13条规定：“签订机动车交通事故责任强制保险合同时，投保人不得在保险条款和保险费率之外，向保险公司提出附加其他条件的要求。签订机动车交通事故责任强制保险合同时，保险公司不得强制投保人订立商业保险合同以及提出附加其他条件的要求”。第38条中规定，保险公司未按照统一的保险条款和基础保险费率从事交强险业务的，处5万元以上30万元以下罚款，情节严重的停止或吊销许可证。由此可见，交强险条款属于法定险的法定条款，是保监会审批后发布全国的，任何人都不得变更，它突破了传统的保险契约自由约定原则，不同于保险法所规范的商业保险。如果认为交强险条款是损害了受害人作为第三人的利益，是投保人与保险公司通过对第三者伤亡时的约定，使保险公司应承担的法定赔偿义务进行了“缩水”,是对交强险条款的制定主体的法定性和法律效力缺乏正确认识。另外，交强险条款中的免责条款属于法定免责事项，对于法定免责条款保险公司无需履行明确说明的义务。而保险法第17条规定的免责事项说明义务仅适用于保险合同约定的免责事项，而不适用法定条款的法定免责事项。因此，不能简单的将交强险条款认为是保险法所规定的格式条款。按照最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，审判机关应当对保监会有关规范性文件作出合法有效的认定，并作为裁判说理的依据。
　　六、对道交法与交强险条例的司法适用原则
　　交强险条例相对于道交法虽然是下位法，但交强险条例是道交法授权国务院制定的具体办法，属于特别法，按照特别法优先适用的司法适用原则，应当首先适用交强险条例的具体规范。道交法作为上位法，是通过其中的授权条款将其责任限额这一原则性规范在交强险条例中进行了具体规定。如果以道交法中的责任限额的原则性表述认为就是不区分有责与无责的责任限额总额，等于否定了交强险条例中的区分有责与无责的分项责任限额的文本含义。在司法裁判和行政执法中，在原则规范与具体规范不存在冲突或具体规范不存在缺失的情况下，直接从上位法原则性规范中确定赔偿责任限额含义的做法，属于随意扩大解释，违背了法律适用应当首先寻找具体法律调整规范的原则。对于交强险法律制度来说，立法者之所以在道交法中有原则性规定，又授权行政立法制定具体办法，是因为交强险所调整社会领域的性质所决定的，对于交强险这一新型的强制保险业务，应有行政法规来规制其具体的运作。因此，应当从交强险条例中全面解读交强险法律制度，了解保监会监督管理职能和保监会所发布规范性文件的效力。综上，交强险业务的投保、赔偿和监督管理应当适用交强险条例。保监会依据授权对交强险业务实施监督管理，依法制定有关规范性文件是履行监督管理职责的实际需要，也是交强险法律制度的组成部分。
　　七、对最高法有关批复的理解问题
　　安徽省高级人民法院在办理一起关于交强险合同纠纷的再审案件时，审委会对交强险条例第22条的理解和适用产生分歧。一种意见认为，对第22条第2款中的“财产损失”只应作限制性理解，即“财产损失”是指因发生交通事故致使车物等财产损毁而造成的损失，也就是狭义的财产损失，故不能免除保险公司对其他人身伤亡损失的赔偿责任；另一种意见认为，对第22条第2款中的“财产损失”应作广义理解，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条 “因生命、健康、身体遭受侵害，赔偿权利人起诉请求赔偿义务人赔偿财产损失和精神损害的，人民法院应予受理”的规定，“财产损失”系指与精神损害相对应的广义上的财产损失，因此，交强险条例第22条的免赔范围包括因人身伤亡产生的各项经济损失，如伤残赔偿金、死亡赔偿金等。针对该重大分歧，安徽省高级人民法院专门请示最高人民法院，最高人民法院研究后作出了同意上述第二种意见的答复（〔2009〕民立他字第4号）。该批复确认了交强险条例第22条责任限额对应的是抢救费用，即医疗费用限额。因此，该批复是遵守了交强险条例第23条分项赔偿责任限额的规定。
　　此外，对于保险公司在抢救阶段与诉讼阶段的责任性质问题，有的以最高法主张在被盗机动车发生交通事故后，受害人可以将保险公司作为被告，要求其在赔偿限额内承担赔偿责任的观点为据，认为最高法是将交强险条例第22条保险公司的垫付责任变成了赔偿责任，是对交强险条例规定的突破。这是对交强险条例第22条和最高法主张的误读。在抢救阶段，要求保险公司支付与垫付抢救费用，是因为抢救生命的特殊情形和事故责任尚未依法认定所决定的，而且保险公司支付或垫付抢救费用的抢救对象，是参加交强险、享受保险责任的受害人，并且抢救费用的支付或垫付以医疗费用限额为限，而且保险公司支付或垫付抢救费用后，一旦确定交通事故责任，保险公司有权向交通事故责任人追偿。而在诉讼阶段，不存在或已经脱离了抢救生命的紧急状态，事故责任已经明确，保险公司的诉讼主体资格就是被告，只要符合保险责任的范围，保险公司承担的就是赔偿责任。因此，不可把保险公司在抢救期间与诉讼期间的责任性质混为一谈。


东营市人大内司委 商平度