刍议审判委员会工作机制的改革与完善

张辉蝗


审判委员会是当代中国法院制度体系中一个颇具中国特色的制度（1）。近年来，随着“同世界接轨”的口头的流行，随着法院各项工作改革的不断深入，人们对现行审判委员会工作机制进行改革的呼声越来越高，许多学者同仁对现行审判委员会的工作职能提出了质疑，甚至有的认为应该废除这一制度。其主要理由是，虽然《人民法院组织法》确定它是一级审判组织，但它却从来不开庭审理案件；虽然它从不开庭审案，而它却又有对各类案件下判的权力。这种审者不判、判者不审的现象，有悖于当代司法理念，有悖于审判中的直接言词原则，从某种意义上讲，它影响了办案效率，有碍于公开审判。那么，审判委员会这一审判组织是否就没有继续存在的必要呢？笔者的观点是否定的。在当前形势下，它的存在必将会对法院的各项审判工作起着举足轻重的作用，问题的关键是要对其中与当今形势发展不相适应的部分，进行改革，予以完善。笔者现就如何改革与完善现行的审判委员会工作机制谈点粗浅的看法，以期达到抛砖引玉的目的。
一、现行审判委员会制度存在的弊端
《人民法院组织法》明确规定，独任庭、合议庭和审判委员会是人民法院的审判组织。而作为法院内设的最高审判组织的审判委员会，它担负着对重大疑难案件的研讨，对审判工作经验教训的总结，以及对其他与审判工作相关事宜的指导。自设立至今，在抵御司法干预，保障司法独立，

（1）北京大学法律系教授苏力《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，见《北大法律评论》第1卷·第2辑第320页。
把好案件质量关以及统一司法尺度等方面一直发挥着重要的作用（2）。但
是，随着审判方式改革的深化，审判长和独任审判员的选任，合议庭作用的有效发挥，现行审判委员会工作机制的弊端也日益显现。其主要表现为：
1、审判委员会委员资格的确认不尽合理。审判委员会是审判组织，应由符合其自身特点和职责要求的人员组成，而现有的审判委员会则沿袭了我国行政管理机制的传统模式，委员们基本上是由院长、副院长、审判业务庭庭长及相关部门负责人如负责纪检的、党务的等人组成，即看其是否具有相应的行政领导职务，有者，一般可取得委员资格，很少考虑其法律知识水平和业务素质的高低，委员成了一种政治待遇；而取得了资格的又是终身“享用”，除非是退休或调出；并没有去根据审判委员会的职能作用而选用现有法官中的优秀者，而是依职权论资排辈，甚至为平衡而将委员资格作为一种荣誉授予一些老同志，这些委员往往年龄偏大，学历偏低，接受新知识慢，法学理论水平较低，仅靠老经验办事，难以胜任飞速发展的新形势的需要。如某基层法院现有委员9人，真正具有法律本科学历或具有法律知识的其他本科学历的仅为1人；50岁以上或接近50岁的却为8人，年龄结构老化，知识结构低下。另据调查，各级法院基本上将纪检干部作为法定委员，使审判委员会的工作增添了几分神密感，严肃感。其实，我们发现大部分纪检干部虽然干事顶真，但是他们大都是由纪检部门派驻的或是已不再适应审判工作新形势而“改行”的，我们应该清醒地认识到，讨论案件，是为了把好案件质量关，而不是要查处承办案件的法官有无徇私枉法等行为，就是办案法官有徇私枉法行为的，也不属审判委员会管辖之事，应有纪检部门另行查处。
（2）《人民司法》2001年第2期第21页朱建新的论文《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》
再者，分管副院长和业务庭庭长相互轮岗、换岗较少，往往导致一些委员可能只熟悉或精通其分管领域的有关法律和审判，而对其他门类的法律和审判知之甚少，专业领域相对挟窄，委员们的自身素质与审委会的工作职责不相适应（3）。
2、讨论个案的随便性很大。根据规定，审委会的职能之一是讨论重大、疑难案件，即讨论个案并作出处理决定。也就是说，只有独任审判的法官觉得有疑难问题的案件，合议庭意见不一致的案件和重大案件才需要提交审判委员会讨论。但是在审判实践中，许多法院并没有规定何谓重大、疑难案件，对重大、疑难案件的理解、掌握各不相同，往往是庭长或分管副院长不同意合议庭的意见而提出予以讨论；有时因案件承办人案情吃不准，或者是怕负责任而将案件推向审判委员会讨论；还有一些案件十分简单，如一般交通肇事案件，因审判委员会规定凡需判缓刑的案件一律要向审判委员会汇报，结果象这一类的案件汇报只是等到开会那天，走走过场，一个人发言，几个人附和，三五分钟就定案。特别是近几年来在实行错案追究制的鼓噪下，由于各级法院对错案的判断标准不统一，且有层层加重的倾向，从而给法官造成相当的压力，使得改革以来向审判委员会汇报的案件本来已逐渐减少的趋势发生了某种程度的逆转。一些法官一旦遇到有点疑问的案件或新型的案件，为了避免承担责任或损害自己的利益，就请示主管副院长乃至将案件提交审判委员会决定（4）。由于审委会管得过宽，讨论的案件过多，平时忙于讨论具体案件，没有精力研究决定哪些真正具有普遍意义和指导意义的案件，既影响了审委会自身其他工作的
（3）《人民司法》2001年第2期第21页朱建新的论文《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》
（4）北京大学法律系教授苏力《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，见《北大法律评论》第1卷·第2辑第349页。
正常开展，也影响了合议庭审理案件的效率。
其次，委员们对疑难案件讨论把关的质量还不是很高，难免也有显失
公正、不符客观实际情况的发生。一方面，疑难案件大多由于事实难以认定，证据难以取舍，适用法律难以确定，裁判难以作出，而现在的委员们往往只注重精通或熟悉某一方面的法律业务知识，对其他门类非常陌生，讨论到自己熟悉、关心一块的案件时，发言尚能积极，可讨论到其他门类的案件时，冷眼相观，人云吾云，没有主见。有时看院长、分管副院长的脸色、眼神行事，领导表态后，随后来个简单附和，既使办了错案，也有领导先在前面扛着，最后谁也不用承担责任；甚至有的委员为了避免错案追究，总是等到最后才发言，并刻意持少数人的意见，因为审委会最后是按少数服从多数的原则定案。案件办对了，虽然自己投的是反对票，但自己不会受到任何影响；案件办错了，那是多数人的意见，要追究的是他们，与自己无关，耍了一个极大的滑头。另一方面，有的案件汇报人不能及时提交案件审理报告，也有的委员事前根本没有看案件审理报告，往往是临阵磨枪，打无准备之仗。在运作方式上，许多法院都是集中一段时间安排若干案件讨论，有些案件考虑到审限问题，往往在快下班时还未讨论议决，不得不草草收兵，匆忙定案，如此这般，大大影响了案件质量。
再者，有些地方的审判委员会只注重了开会形式的表态，而忽视了参与庭审或旁听庭审。审判委员会讨论案件往往以开会形式进行，由于许多委员事前既不查阅案卷材料，也不参与庭审或参加旁听，委员获知案情的唯一途径就是听案件承办人的汇报，很难搞清诉辩双方的意见，争论的理由及焦点，而有的承办人汇报本身就没有抓住案件的重点、焦点和难点，委员们听汇报自然也就成了“雾里看花”、“水中望月”，难以全面了解案情；也有的承办人汇报时故意带有主观偏片性， 往往将委员们引入“歧
途”，难免使委员们的表态出现误差。
另外，部分委员专业知识不全，综合能力不强，还有少数委员对案件的认识，对法律的理解，还不如案件合议庭的审判人员。同时，由于长期以来对审判委员会的工作没有一个相应的考核约束机制，出了问题，往往是由审判委员会这个集体来承担责任，而实际上谁也不负任何责任（5）。
3、没有真正当担起总结审判经验的责任。
总结审判经验是审判委员会的重要任务之一，尤其是在审判方式改革进入攻坚阶段的今天显得更为重要。但是，长期以来，由于受行政管理模式的影响，委员们在很大程度上忙于应酬待人接物，忙于对个案的讨论，没有真正静下心来，认真地总结一下以往审判工作中所取得的成功经验和应该吸取的教训。有的审判委员会年初虽然也确定了总结经验的计划，但是到了具体的工作中，委员们没有去留心观察，去深入收集审判实践中的好做法，一年下来，两手空空，但他们却以长年累月忙于行政事务为借口而感到未完成总结经验计划是理所当然，心安理得。有的委员虽然有总结审判经验的这种想法，却因自己的年龄偏大，素质偏低，难当此任。也有的委员虽有这份能力，也有这份热情，但他们既怕落个好出风头、好显露自己的“坏名声”，又怕一次提交了总结经验材料，下次还得“能者多劳”，不得不也缩起头来。长期以往，大家也都习惯于只讲个案指导，很少搞审判经验总结了。
二、现行审判委员会制度改革已势在必行
随着现行审判委员会工作机制弊端的不断显现，随着审判方式改革的深化和审判长、独任审判员选任工作的落实，审判委员会制度改革的时机
（5）北京大学法律学系副教授陈瑞华《正义的误区－－评法院审判委员会制度》，见《北大法律评论》第1卷· 第2辑第387页。
也日趋成熟。一方面，审判方式的改革，为审判委员会机制改革打下了良
好的基础，庭审方式由过去的纠问式逐步过渡到现在的诉辩式，抗辩式，法官重在庭审驾驭，居中裁判，“先定后审”、“暗箱操作”的现象基本消除，取而代之的是整个庭审在法官的主持下，双方当事人有话讲在法庭，有证举在法庭，有理辩在法庭，法官做到公开认证，公开评述，公开宣判，力争实现审判工作的“阳光工程”。由于随着审判方式改革的不断深入，迫切要求审判委员会要依法还权于合议庭，还权于独任审判员，有力地冲击了原有审判委员会的工作机制，过去那种由承办人员负责案件事实，由审判委员会或个别委员负责判决的做法逐步得到改变。另外，现代司法理念中的审判直接原则也要求没有直接参加审判全过程的审判委员会委员无权决定案件。同时，随着合议庭功能的不断强化，当庭宣判的案件在增多，提交审判委员会讨论的案件在减少，有一些重大疑难的案件已由院长等其他委员直接担任审判长在审理，或者参与审判和旁听。因此，审判方式的改革，必然会带动审判委员会机制的改革。另一方面，审判长和独任审判员的选任，也为审判委员会机制改革提供了难得的契机，审判长和独任审判员的选任，改变了过去那种僵化的模式，不仅使许多优秀法官脱颖而出，也是依法还权于合议庭的必然前提，有利于消除审判人员对审委会讨论决定案件的依赖性，使一些素质较高的优秀法官有了施展才华的天地；有利于通过明确审判长在合议庭中的核心地位，使其负责组织合议庭开展审判活动，从根本上改变合议庭只审不判的现象，从而弱化了审判委员会对个案的裁决功能。审判长和独任审判员的选任机制，必然会促动审判委员会的工作机制的改革。
另外，目前法官的素质，经过几年来几上几下的各种业务培训，学历教育，大部分法官的理论水平和办案能力都得到了较大幅度的提高，已基本具备了恰当行使审判权的能力，为审判委员会工作机制的改革创造了一定的资源条件（6）。
三、审判委员会所应改革的内容及其工作机制的完善
综上所述，现行审判委员会工作机制曾在我国审判实践中发挥了应有的作用，但也显露出种种弊端，我们应该要把握好契机，积极稳妥地建立起新的工作机制，切实当担起实现人民法院世纪主题的重任。
从目前的形势看，审判委员会改革与完善的内容主要是，一要把好委员资格关，努力培养、选拨精英型的委员；二要缩小个案讨论的范围，切实放权于合议庭；三要经常开展审判调研，及时总结审判经验；四要及时解决其他有关审判工作的问题，并可尝试设立专业化审判委员会制度。
1、关于严格委员的资格。
审判委员会委员资格的限定应以审判委员会职能作用的有效、全面发挥为前提。《人民法院组织法》第十一条规定：“地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免……。”法律并没有规定委员一定是由行政长官当任。因此，要提高审判委员会的工作效率，发挥审判委员会的职能作用，必须要从提高委员的审判决策能力抓起，从委员们的任职资格抓起，对于难以适应审判委员会工作的应予及时免职，不能再将委员一职视为一种政治待遇。
在具体的选任时，一方面，委员的人数不宜过多，基层法院应确定在7人左右。人太多了，难以选出专业化的、精英型的委员，且开会时人人发言耽误时间；人太少了，又难以集思广益，发挥其应有的作用。另一方面，要确定一个相应明确、标准较高的任职条件，如任职对象必须具有丰富的法学知识，优良的道德品行，较高的公信度；已取得审判长资格且有
（6）《人民司法》2001年第2期第21页朱建新的论文《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》
担任审判员3年以上的经历，法律专业本科以上学历或具有文科类其他专业本科学历且具有法律知识；有较强的表达能力和调研能力，且在近两年内在省、市级以上报刊上发表过审判调研文章；具有较强的庭审驾驭能力和应变能力，且通过院长推荐，民主测评，经党组研究决定，最后报人大正式任命。
同时，要建立考核机制，加强对委员的考核。除业务水平、素质考核外，对审判委员会讨论案件时，出席情况，发表意见情况也进行汇总，考核其到会率和发表意见正确率，对不适格者应报请人大予以免职，及时补员。
另外，对现任委员要加强学习培训，提高委员履行职责的能力。司法领域新情况新问题很多，特别是我国加入WTO以后，新类型案件将层出不穷，与此相应，法律法规也在不断补充、修正、废除，新的法律法规和司法解释不断出台，要求委员在增加知识积累的同时，要实现知识的更新，以提高分析问题、解决问题的能力，提高自身素质，适应审判委员会职能发挥的需要。学习培训包括政治理论、法学理论素养、专业知识、审判能力，特别是调研能力的培训，因为审委判员会职能作用的发挥离不开调研。
2、关于规范重大、疑难案件的讨论。
首先应明确界定讨论案件的范围，明确重大、疑难案件的标准。重大案件一般包括：在本地区有重大影响的案件，上级法院指定管辖或指令再审的案件，依审判监督程序立案再审和抗诉的案件。而疑难案件一般包括：新类型的案件，法律无明确具体规定的案件，合议庭意见有重大分歧的案件。
其次应制定明确的审判委员会讨论个案的规程，如讨论的提起应由院长或分管副院长把关，对审理报告的分发应由研究室负责，汇报人一般应提前5天将审理报告按规定数额和格式要求交研究室，研究室审查登记后应提前3天将审理报告分发给各位委员，包括特邀的列席者。委员们收到审理报告后，应认真阅读，设立专门笔记，理出发言提纲，不打无准备之仗，发言要有针对性，不脚踩西瓜皮滑到哪里是哪里。
讨论案件时，应让合议庭成员列席参加审判委员会，以补充承办人汇报中的不足，或有意不汇报的内容。必要时还可特邀一些审判骨干或检察长列席会议，允许他们发言，认真听取他们对个案的具体处理意见，但不赋予他们最后对案件处理的表决权，改变过去那种仅让案件所在庭庭长列席会议现象，因为原来的做法实际上是混淆了行政权和审判权的概念和界线。
3、关于加强审判工作经验的总结。
审判委员会的职能应从目前的个案讨论为主转变成总结审判工作经验与讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作问题并重。审判实践中，审判委员会在讨论裁判个案时，已经遇到了不少困难和问题，有些案件讨论过三、四次还是拿不下来，特别是在适用法律定性，裁量上有许多许多拿不准的问题，有时遇到同类案件，却由于讨论时间有先后，裁量尺寸没有统一好，造成了制判后的许多尴尬现象。随着新类型重大、疑难案件的不断出现，这些困难和问题将也会不断增加。因此，审判委员会应该高度重视审判经验的总结工作，每年都应确定总结经验的计划，并落实到每个委员，每年按不同的审判专业，每个委员或几个委员共同完成一定数量的针对性的经验总结。同时，注意学习借鉴上级法院，兄弟法院的先进审判经验，取人之长，补己之短，结合本院实际提出改进意见。对总结出的不同类型案件的审判规律，各类案件审理中应注意的问题，应归纳汇总，建章立制，真正发挥总结经验的作用。使审判规范、科学、合理，确保司法公正高效。
4、及时解决其他有关审判工作的问题，并可尝试设立专业化审判委员会制度。
其他有关与审判工作的问题还有很多，诸如审限跟踪问题，公开审判问题，管辖异议问题，合议庭成员回避问题（7）。审判实践中人们普遍感到，程序不公很难保证实体公正，而迟来的实体公正同样也是司法的不公。因此，这些问题我们应该在审判委员会工作机制改革中应予全面具体的落实，既强调实体公正，又强调程序公正，力求达到公正与效率的有机统一。
在法律上界定农民的概念是研究农民权益法律保护的逻辑起点，也是制定有关农民权益保护法 的前提条件。所谓农民权益保护立法，是专设为保障“农民”权益而制定的法律。因此，农民这一概念的法律界定应该是农民权益保护立法首先要解决的基本问题。但是法学界对此重要概念并没有引起足够的重视，他们在忙于大胆设想如何构建农民权益的法律保护制度时，却对农民这一基本概念或是轻描淡写，或是避而不谈。 如此缺乏厚实基础所构建的法律大厦势必在顷刻之间有坍塌的危险。值得庆幸的是，其他学科如经济学、政治学、历史学，尤其是在中国刚刚兴起的农民学 对农民这一概念问题展开了较多的探讨。借鉴有关成果，在法律上可以展开对农民概念和内涵进行较深入的探讨。本文探讨的问题主要是：（1）农民的本质内涵，即农民的一般含义。（2）农民的本质内涵与法律的关系，即农民的本质内涵是否可以直接引入到法律并以此来界定农民的法律内涵。（3）如果农民不宜作为法律上的概念，在法律上究竟如何才能保护能农民权益。经过一番探讨之后笔者认为，在法律上我们不宜界定“农民”这一概念，即使存在所谓的法律界定也是与法律基本原则相违背的。进而，笔者对当前我国有关农民权益保护立法等有关问题进行了反思，并对农民权益保护提出新的进路。

一、 什么是农民？

什么是农民，这一问题看似简单，实际上却十分复杂。从20世纪70年代开始，人类学家和农民学家对此问题就一直争论不休，迄今为止仍然没有一个统一的结果。人类学家布洛克指出，人们在议论究竟什么是农民时面临着巨大的困难。 这直接导致的结果就是人们在研究农民问题时所针对的对象可能完全不是同一个事物。一些人在谈论农民的时候，其实他们是在谈论城里人；而另一些人在谈论城里人的时候，其实他们是在谈论农民。
（一）几种典型的界定方法
纵观国内外各种关于农民内涵的叙述，给农民下定义一般有如下几条标准：
1、职业标准。作为一种职业的“农民”，他与“工人”、“商人”、“渔民”、“牧民”、“医生”等是并列的概念。农民一个很明显的（也是非常直观的）特点就是从是农业劳动。既然是农民，当然主要的职业就是从指农业生产。我国的《辞海》对农民的解释是，“直接从事农业生产的劳动者，……主要指集体农民。” 《现代汉语词典》对农民的解释是，“在农村从事农业生产的劳动者。” 我国学者也多是从职业的角度对农民概念进行界定的。“农民是具有农业户口、居住在农村、从事劳动生产的劳动者。这里需要指出的是，农民一般应同时具备上述三个特点，尤其是‘从事农业生产’一条必不可少。” 有些学者认为农民有狭义和广义之分，狭义的农民概念是，“个人或集体占有或部分占有生产资料，长时期直接从事农业生产为主的劳动者。”广义的农民概念是，“长时期从事农业生产为主的劳动者。” “农民，应该说是一个职业概念，它是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。” 这些解释都是从农民这一职业的角度对农民概念作出的阐述，可以看出农民的都是从事农业有关的劳动者，“从事农业生产这一条必不可少”。这种观点类似于西方国家所谓的“古典主义”者的意见。把农民看作是历史上一切时代的个体农业生产者，包括古典时代农民城邦的农民、中世纪的农奴、村社社员与独立农民，直到当代的农场主，但不包括非农业生产者居民。这样的解释的优点是直观明了，但是缺点也是显而易见的——没有阐述出农民这一概念的更深层次的社会内涵。
2、经济标准。这种观点认为，农民一般是生活在一个自给自足的农业社会（农村）里面，但是这并不能说农民就不介入货币和市场关系。在满足了自给性消费之后，农民或多或少地与社会发生经济交往，根据价格、供求关系和成本与收益关系作出生产、消费上的抉择，力图对资源作出最适度的运用。 农民在经济上的主要特征有：一是农民的生产在一定程度上是为了满足自家消费的需要。在这方面，他与生产、消费、工作和居住截然分开的现代都市居民明显不同。二是农民的家庭作为一个追求利润的单位，必须根据价格、供求和成本与收益来作出生产上的抉择。在这方面，农民的“农场”具备一些类似资本主义的特点。三是农民自己消费后的剩余产品被用来供非农业部门的消费需要。农民这几个方面的特征决定了农民既是一个维持生计的生产者，也是一个利润的追求者，当然更是一个受剥削的耕作者。
3、政治标准。在政治上，农民是作为一个阶级，即农民阶级而存在。在这个意义上的农民与城市工人、资产阶级等构成了并列概念。在西方国家他们同时被视为“理性小农”或“便士资本家”，因为他们与城市的小生产者(即小资产阶级）具有共同的属性。作为“小资产阶级”，他们通常被看作是介于资产阶级与无产阶级之间的“中间阶层”。农民作为特定关系中的成员，在权威的关系中，在某种程度上出于从属的地位，受外部权势的支配，要服从有权阶级的法令和要求，并且必须把自己的一部分收入交纳给这些阶级。马克思主义学者把“农民”定义为特定生产关系中的一个阶级，即中世纪的农民阶级。这个定义既不包括“农业社会”的非农业生产者，也不包括非农业社会的农民(如当代美国农民)。 在当代西方的马克思主义农民学中对农民概念的界定有七条标准：（1）农民作为主要耕作者，占有——无论是否他们自己的——农业生产工具，自给自足并一般地生产得比维持生计与自身再生产所需的更多。（2）农民非奴隶，不是他人的财产，但可以是也可以不是农奴或隶属民。（3）农民他们在多种多样的条件下占有土地，他们可以是所有者、租地者(交纳货币、实物或分成租，并附以或不附以劳役)或自主佃农。（4）农民主要使用家庭劳动，偶尔也有限地使用奴隶或雇佣劳动。（5）他们通常加入比家庭更大的单位，一般是村社。（6）农村中的辅助性工匠可以仍作为农民本身来看待。（7）农民在不同程度上受上层压迫阶级包括国家组织的剥削。
4、社会——文化标准。农民是社会传统文化一部分，在文化和道德关系中，他们是文化的坚定继承者和维护者。在这意义上的“农民”是指前工业社会或市民社会中的成员，强调他们的传统性，而不是职业性。因此，在前工业社会尽管居住在城市，有“城市”居民的生活方式，但是他们还是被认为是农民。而在当代美国的农业成产者——家庭农场主就不在“农民”之列。“同时由于它是个‘前私法(罗马法)’的社会类型，私法意义上的所有制关系以及建基于其上的‘阶级’定义也不能用来界定它。因而它与其说是介于资产阶级与无产阶级之间的一个‘阶级’，不如说是处于由资产阶级与无产阶级组成的现代市民社会之外的一种‘社会’”。
（二）农民概念的本质属性
以上是学者们从四个不同的标准给农民概念的阐释，我们从中可以看出，农民（peasants）的本质属性在于他的社会性，而不是他的职业特征。“农民首先是一种卑贱的社会地位，一种不易摆脱的低下身份，即使一个农民改变了其经营形式，改变了他在经济行为中的角色，乃至改变了职业，只要他没有改变那种低下的身份等级，他就仍然是一个peasant，就仍然会听到社会向他说：‘喂，你是乡下人！’”
首先，我们可以从“农民”这个词的词源上来考察。在古汉语中，甲骨文和金文时代就已经分别有了“农”与“民”这两个词。根据说文解字上的解释，农(?)，耕也。甲骨文作金文作 《说文》所引古文作从辰从林，或从辰从田。辰是古人用以锄草的蛤壳一类的农具。?为人手持农具耕于田中或林中，本义指“耕作”。 农民主要是作为一个职业概念，从事农耕的活动。同时，?上为“曲”，曲古音位奴。在古汉语中多为同音意通，因而曲也有“奴”意。于是“农”也有身份低下的意思。
民，众萌也。从古文之象。甲骨文作 金文作 郭沫若认为，作一左目形而有刃物以刺之。古人民盲每通训。今观民之古文．则民盲殆是一宁。然其字均作左目，而以之为奴隶之总称。 民主要是一个身份概念。“民”，古同“萌”、“氓”，指卑贱的下人，他们被上等人视为“懵懵无知”、“萌而不识”的贱者。后世便有了贱民、草民、子民等称呼，并且民与官、绅、君对举，这都显示了“民”的卑下身份。在古时绝大多数“民”当然是务农的，于是“民”在很多场合也有职业含义。因此，“农”、“民”成了近义词。“农者，民。” 如农时被称为“民时”，农事被称为“民事”，农兵被称为“民兵”，农业被称为“民业”。因此，“农者民业，民者农业，职业概念与身份等级概念混而为一了。”
相对“农”、“民”而言，作为一个词的“农民”则出现得稍晚，但它们的含义大多数可以从以上两个词引伸出来。《春秋谷梁传》记载，“古者有四民：有土民，有商民，有农民，又工民”。《吕氏春秋》记载，“古圣之中农民”。《 礼记•月令》记载，“农民毋有所使”。
以上是中国古代农民概念的基本含义，这当然是前现代的概念，具有浓厚的封建等级色彩。在现代文明社会中，这种等级制度已经不复存在了，但这种视农民为务农之“氓”的传统观念却仍然存在，并在很大程度上制约着当今农民概念的内涵。“身份低贱种地务农之人”成了中国“农民”这一概念不可缺少的构成要素。一直到现在，“中国农民”，主要不是一个职业概念，而是一个身份概念。
在西方国家，peasant一词同样更多地带有身份等级的含义。英语中的peasant在18世纪作名词用意味着“一头畜牲或一个大老粗”，作动词用意味着“附庸与奴役”。peasant来源于法语paysant一词，而法语paysant一词是对卑贱者的贬称。法语paysant一词又由拉丁语pagus派生，而该词的拉丁词意为“异教徒、未开发者、堕落者”，带有强烈的贬义。
俄国既是现代农民学发源地之一，也是一个在“农民”背景下实现现代化的国家。俄国在1861年农奴制改革（农民改革）以前，称呼俄国农民的词汇林林总总，多达10余个。其主要成分是农奴。俄语“农奴”一词为 ，其词根 意为(买卖的)契照。 即“(可)立契买卖的人”。任人买卖的人当然是奴隶身份，然而该词本无“农”之义，这是汉译时加上去的(日文著作中这个词多译作“奴隶”)。可见这个词本来也只有身份意义而没有职业意义。在农奴制时代， 与 常常通用，“国有农民”、“皇室农民”、“领主农民”，甚至“工人农民”都是农奴的组成部分。显然，它们与“农奴”一样也主要是个身份概念。在农奴制解体后，强调职业含义而不识身份含义的（词根为“土地”、耕作“，可译为农人）、 （词根为“土地”，指“种地者”）等称呼才开始流行起来。
在马克思主义文献中，尤其是在列宁的著作中经常使用农民（peasant，一般译为“宗法农民”）这个词，它蕴含的手工劳动、生产力低下的技术内涵，也蕴含着受封建主剥削的阶级内涵，但是更重要的是赋予了“农民”对共同体依附的社会学内涵。马克思在《政治经济学批判大纲》中指出：“我们越往前追溯历史，个人，从而也是进行生产的个人，就越表现为不独立，从属于一个较大的整体：最初还是……在家庭和扩大成为氏族的家庭中，后来是在……各种形式的公社中。只有到18世纪，在‘市民社会’中，社会联系的各种形式．对个人来说，才只是表现为达到他私人目的的手段，才表现为外在的必然性。” 马克思认为农民（peasant）的实质是“不独立”的、“从属于一个较大的整体”的人。这种意义上的农民最主要的特点就是农民的人身依附性，他们通过权力——依附模式而不是契约模式建立并整合一个“农业社会”。
《大不列颠百科全书》对peasantry的解释是：“小规模农业生产者的一种亚文化群，peasant与其他农业生产者不同之点就在于要受外部权势的支配。这种使其整合于更大社会的方式通常被认为是定义peasantry的标准，虽然有些作者在给peasant一词下定义时强调诸如自给自足或小规模生产等待征。在peasant社会，生产手段的最终支配权通常不是掌握在主要生产者手里。生产品及劳务不是由生产者直接交换，而是被提供给一些中心，重新分配。剩余的东西要转移到统治者和其他非农业者手里。……这种权力往往集户于—‘个城市中心，尽管并非永远如此。” 尽管《大不列颠百科全书》是西方诸多农民定义观点中的一种，但是它还是说明了农民更深层次的含义——一种通过“受外部权势支配”而“融入较大社会”的身份等级。这种观点与古典马克思主义关于农民（peasant）是共同体的附属物并受共同体人格化权力的支配的观点相吻合。
当然，人们在不同社会不同时期对农民的理解不是完全一样的。例如，新中国成立以后中国农民的人身依附关系在制度上已经得到了解除，农民身份发生了重大转变，他们表现出了既不同宗法农民，又不同于新式农民，也谈不上现代农民的特点。虽然如此，农民毕竟只能是农民，他无法改变自己作为权势力量从属者的地位。 不管是中国的“重农抑商”的传统，还是欧洲“颂农贬商”的学说，都改变不了一个基本的事实：农民这一概念就其主要意义而言，既不是与工、商、牧、渔并列的一种职业，也不是与业主、雇主或收购商对称的纯经济行为的另一方（承租人、受雇者或供货方），又不是与大农场之类对称的一种经营形式。

一、 农民不宜成为法律概念

法律概念是法律的构成要素之一，是人们在长期的法学研究和法律实践基础上对经常使用的一些专门术语进行抽象、概括所形成的具有特定的、具有法律意义的概念。在法律发展史上，法律概念的形成是法律文明发展的重要标志之一。人们要进行简洁明晰的法律思维，就必须使用法律概念。人们要建构自己的法学理论和法律体系，就必须使用法律概念。以“遵循先例”为基本原则的英美法法系经过数百年的发展，逐步形成了浩如烟海的判例，但整个法律体系却因缺乏精确的法律概念和系统的逻辑结构而显得杂乱无章、晦涩难懂。法律概念能够提供明确的用词的潜在规则，能够明显辨别该词所表达的现象与其他现象的区别。当然，法律概念不同于一般日常交流中的所使用的概念，法律概念一般具有确定性、法律性、中立性等特点。值得注意的是，并不是我们平时使用的所有概念都能成为法律概念。例如，“人民”是一个政治上经常使用的概念，但是在法律上一般不会使用。现在就农民这一概念不宜成为法律概念作如下论述。
（一）农民概念的模糊性与法律概念相悖
法律离不开概念，但抽象的概念只能造就抽象的正义。法律应当解决具体问题，造就具体正义。因此，确定性、具体性是法律概念的首要特征。从理论上来看，在法律上准确、系统地界定概念是我们建构法律体系的逻辑前提。从形式上看，法律最显著的特征就是它为社会提供明确的行为规范，如果法律概念出现理解上的歧义，就会导致行为人（司法者、执法者和守法者）无所适从。现代英美法法系国家为了确保概念具体化，减少概念的模糊性，他们在制定每一部法律的时候，都会有一个定义条款。这个条款一般是在法律文本的前面，而且所占的篇幅很多。中国目前制定法中很少有定义条款（有些法律中附录中偶尔有之，但是一般都很简单），定义多数由法学家来完成。由于每个人对同一概念有不同的理解，法律适用时偏差较大。
法律概念首先是一个一般概念，具有概念的内涵和外延。当然，法律概念也有与其他一般概念明显不同的特征，这也是概念之所以成为法律概念的重要原因。因此，对法律概念的界定就是对一般概念在法律上的确认。那么在界定法律概念之前，应该对一般概念的内涵和外延作出界定。只有一般概念的内涵和外延明确之后，才能进一步地在法律上界定为法律概念。法律概念的界定其实就是利用一个独立的词来给出语言上的界说，它主要是一个标明界限或使一种事物与其他事物区分开来的问题。
当然，有人可能认为法律概念不一定都是具体明确的，譬如法律上经常使用的公平、正义之类的概念，就没有具体明确的内涵和外延，迄今为止人类社会也没有为它们达成一致性意见。那么是否我们据此就可以认为，农民这一概念可以没有具体的内涵和外延呢？其实，我们仔细考察所有的法律概念就会发现，那些迄今为止没有统一内涵和外延的法律概念一直是作为一种法律原则存在的，而那些不能作为法律原则的概念（即为具体概念）一般都会有特指的对象和具体的内容。如消费者、未成年人、要约、承诺等诸多概念在法律上都应该有具体明确的含义。如果这些概念也含糊不清，那么必定会造成法律实践中的混乱。在法律适用时，法律原则上的概念是一个可以权衡的概念，而法律规范上的概念是一个非此即彼的概念。我国现行法律对“消费者”概念界定不清是导致我国司法界对什么是 “消费者”发生争论的根本原因，从而也导致在司法实践上的混乱。
农民作为法律的一个主体概念和具体概念 （很明显，农民不能成为一个原则性的法律概念）。法律主体概念必须有其特定所指（即特指）的内容。在法律上明确界定它的内涵和外延是消除理论界和实践界以后发生争议的根本途径。否则，它将成为我们法律适用时无所适从的祸根。但是从目前农民这个词所表述的内容来看，它是一个极为含糊不清的词汇：既没有确定的内涵，也没有明确的外延。
正如上所言，人类学家在界定农民概念的内涵时发生了巨大的困难，一直到现在还在争论不休但始终没有最终结果。“实际上，‘农民’的内涵也在不断发生变化，在不同的历史、文化、制度背景下，‘农民’的内涵也在不断发生变化，在不同的历史、文化、制度背景下，‘农民’的标准又呈现出一些特殊的时代特点。” 在短短的几十年时间（1949年前后到现在）内，我国农民经历了从“宗法农民”到“新式农民”，再到“转型时期的农民”的转变。 我国经过几十年的改革开放以后，农民内部开始出现了特征明显分发与分层，农民的外延变得更为复杂，出现了农民企业家、农民工人、农民知识分子等不同称号以及东部、中部与西部的农民之间的差别。尽管国内外的学者们从不同角度和不同标准都对农民的概念内涵进行了解说，但是这些解说在帮助我们界定农民的概念时都无能无力。农民概念本身内涵的不确定性与外延的复杂性为我们在法律上确定农民概念设立了第一道难以逾越的障碍。
我国学界最为常用的方法就是从职业的角度来界定农民的概念，“从事农业生产”是这一概念的核心。依据这条标准，凡是从事农业生产的人员就是农民，不从事农业生产的人员就不是农民。从职业的角度确实能确定农民所特指的范围，但是在法律上却会使得农民权益保护落空。农民权益保护立法的一个重要目的——也是制定农民权益法的一个重要激发因素——就是保护“农民工”权益。如果按照农民职业标准来认定农民，就会使“农民工”变得不再是农民（他们大部分不从事农业生产）。这样，这些“农民工”就不在农民权益保护法的保护范围之内。另外一方面也会使得一部分本是城市居民（按照我们现在户籍的标准）的人，反而享受到农民权益法的所规定的权益，如在国营农场、林场、牧场等从事农业生产的“国家工作人员”。一般认为他们是城市居民，但是由于他们从事的农业生产就变成了农民。此外，根据我国现有的有关规定，农民的孩子还是农民。那么对这些农民的未成年孩子是否适用农民权益保护法的问题也变得非常棘手，因为农民的未成年孩子并不直接从事农业生产。产生这种困难的原因是农民是一个很笼统、很模糊的概念，我们既可以用它指一个个人，也可以指一个家庭（农户），一个经济单位，一个群体或阶级。在农民权益保护立法时我们无法确定在什么情况下是指一个经济单位，在什么情况下是指一个单独的个人。譬如，我国现有的法律在使用农民承包土地权益时，“农民”大多数情况是指作为一个家庭单位使用的，因为这时候只有农民家庭的户主在承包合同上签字。而在保护“农民工”权益时，这里的“农民”指的是单独的个人，因为这时的农民作为自然人与用人单位等发生关系。
造成以上诸种现象的根本原因在于“从事农业生产”不是农民的本质特征。作为一种职业，社会中的任何人只要他具备从事这一职业的资格，都可以从事这一职业。而作为一部保护职业有关权益的法律肯定会对所有从事这一职业的任何人进行保护，而不管他是农民、工人或干部，穷人或富人。因此，从职业角度出发来界定农民，必然会使不从事农业生产的“农民”（在我们的观念中他们是农民，如民工）得不到农民权益保护法的保护，而使从事农业生产的“非农民”（在我们的观念中他们不是农民，如国营农场的工人）却得到了农民权益法的保护。这种不是从“农民”的本质入手界定的定义的结果必然导致“农民”外延的不确定性。
此外，值得一提的是我国现实中认定农民有一个极为简单的办法——户籍标准。自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。凡是具有城镇户口的居民（不管他从事何种职业）就是城市居民；具有农村户口的居民（不管他从事何种职业）就是农民。这是我国目前法律上确认农民的唯一标准。与世界上绝大多数国家相比，我国的户籍管理除了执行人口家庭的登记职能外，还与就业、医疗、住房等多项社会福利待遇紧密相关。很明显，我国农民主要不是一个职业概念，而是一个身份概念。凡是具有农民身份的人，即使他们不从事农业生产，就不能享受“城市人”的福利待遇。“二元结构”的户籍管理体制把中国分割成城市和农村两个完全不同的世界，使中国形成城乡二元社会结构的重要原因。就是那么一个小小的户口簿，如同横亘在城镇与农村人口之间一堵无形的让人难以逾越的“城墙”，曾使中国亿万农民充满着痛楚的回忆。因此，户籍制度改革已经迫在眉睫，如果我们还在使用户籍制度的标准来圈定农民的范围，实际上是我们在走向一条绝路。但是在我国法学界一边在对户籍管理制度大加笔伐 之时，另一边却在讨论农民权益法律保护时却自觉或不自觉地把农民界定在户籍的标准之内 ，这不得不值得我们深思。
（二）农民概念的本质内涵与法律概念相悖
农民概念的本质内涵与法律概念相悖是农民不能成为法律概念最根本的因素。如上所言，农民本质属性在于他的社会性，在于他低贱的身份地位。因此，具有身份等级含义的“农民”与法律概念的中立平等的要求相悖，进而违背了法律规则和法律原则的基本精神。
概念的表达需要借助语言符号，一个符号可以表达不同的意义，但不同的意义也可以用一个符号来表达。从传统中继承下来的概念、术语、名词等都是一种语言符号。这种符号与它所要表达的语义之间很有可能不完全吻合。“传统”的符号可以表达现代的语义，反之，“现代”的符号可以表达传统的语义。但是作为“传统”的符号，传统已经赋予了根深蒂固的涵义，以致现代人只要看到该语言符号，脑海中首先想到的就是传统赋予那个符号的意义。譬如在我们看到“永垂不朽”这个词时就知道它是在称赞一个伟大人物；而在我们看到“臭名昭著”这个词时就知道它是对一个恶人的贬斥。蕴含着公平正义的法律规范是借助于法律概念来表达的，而法律概念是借助语言符号来表达的。因此，法律概念所借助的语言符号应该是中性（中立）的，应该尽量避免使用带有感情色彩（褒义或贬义）或歧视的语言符号。几千年以前，我们的老祖宗就使用农民这个语言符号；几千年后的今天，我们还是使用同样的一个语言符号。符号所表示的语义虽然已经发生了一些变化（当然，总会有些东西是不会变的，要不就应该改换一个新的语言符号），但是这个语言符号没有改变。我们考察古今中外农民（peasant）一词所表达的含义无不是一种歧视的称谓，一个身份低贱的代名词。一直到今天，所谓的“农民思维”、“农民意识”等无不是一种贬称。
在英国、俄罗斯等许多国家早就改变了“农民”的符号了，譬如英语系国家现在所要表述农民时常用的一个词是farmer（农场主）。也许有些人认为符号不是很重要的，我们可以用“臭名昭著”特指一部分伟大人物，但是我们的思维定势却使得我们很难一下子转过弯来。文化传统赋予语言符号的根深蒂固的内涵是生活在社会中的人都不能随心所欲地就能摆脱的困扰。我们可以在法律中使用ABCD或甲乙丙丁这些毫无感情的、纯粹的逻辑符号来指代农民，但是我们却不能直接使用农民这个带有明显偏见和歧视的语言符号。我国有些地区现在实行的户籍改革中，把“农民”改成“居民”，一个字的改变一下子就基本上改变了“农民”的面貌。可见，语言符号的作用不可低估。当然，语言符号的改变绝对不仅仅是一个符号的改变，它有着宏大的社会背景和深厚的文化内涵。
仅仅停留在对法律概念的语义分析上是不够的。语义分析虽然给我们划定了该词的范围，但是如果忽略了该概念实际所指的对象，我们就无法加深对该概念的认识和理解。法律概念是表述法律规则和法律原则之内容的工具，在这个意义上，法律概念不是完全独立的法的要素，而依附于法律规则和法律原则。因此，我们在分析法律概念时，有两条重要的理路：一条是从法律概念出发到法律原则结束；另一条是从法律原则出发到法律概念结束。这两条理路为我们分析法律内部逻辑的自洽性和严谨性提供了空间。如果只停留在对法律原则和法律规范的分析，而没有到达法律概念分析的程度，就无法评价和批判实在法的具体内容，只会导致我们论述法律时的空洞无物和宏大叙事。如果只停留在对法律概念的分析，而没有进入法律规范和法律原则分析的程度，就无法从宏观上认识和把握实在法的体系，只会导致我们论述法律时歧义丛生和盲人摸象。
现在我们根据以上两条理路对农民的概念进行分析。首先依第一条路径，从农民概念出发进行分析法律原则。从以上论述我们已经知道，农民的本质特征在于他的社会特征，在于他的依附性和不平等性。从这一概念出发，我们可以从逻辑上推出农民权益保护立法必定在规范上确定农民那种不平等地位及其依附性权益，并对此进行特殊保护。那么农民权益保护立法所确认的农民地位及其权益很明显与其他公民是不平等的，由这样的法律规范所能分析出的法律原则必定是不平等原则。为了更好地理解这一点，我们可以把农民这个概念转换成农奴或奴隶，现在立法机关要制定一部农奴（奴隶）权益保护法，很明显这样的法律是对不平等原则的公开确认。因此，农奴（奴隶）权益保护法必定是在不平等的法律原则下制定出来的。现在我们依第二条路经从法律原则出发来分析农民的法律概念。根据法律原则的基本含义可知，法律原则对法律规范具有指导性作用，法律规范不能语法律原则相抵触。现代法律基本原则是公平、正义、平等、自由等组成，从这些原则出发，那么法律规范必定体现了公平、正义、平等、自由等法律原则，否则这些法律规范可以认为是无效的。而法律规范依赖法律概念来表达，因此可以很简单地推出法律概念必定是体现了公平、正义、平等、自由等法律原则的概念。但是很明显，农民这个概念所能体现并不是一个平等的概念，因此，农民这一概念是违背现代法律基本原则的。我们完全可以依据上述路经来分析法学的其他重要概念。如民法学中自然人的概念。我们可以很简单地推出自然人概念体现了平等、自愿、公平等民法基本原则的，是在法律中可以界定的一个概念。

二、 对农民 权益保护立法的反思

中国目前的社会仍然是一个农业社会，其生活的主体绝大多数（一般认为占80%以上）是农民，此外，其他的所谓城里人其祖籍仍然是以农村为核心。“中国不但人口绝大多数是农民，而且城市居民也多是农民的亲属，中国城市没有独立的市民文化传统，而是长期处在城乡一体的中国文化氛围中，‘城里人’包括其中的精华——知识分子，其精神深处都多少有‘农民心态’。” 这些所谓的“城里人”多数是农民的转变，并且这种转变多是一种职业的转变，而不是真正向市民（citizen）的转变。因此，许多学者早就断言“所谓中国问题的实质就是农民问题”，这是有充足根据的。反过来说，“中国农民问题的实质是中国问题”也是十分准确的。现在如果要制定农民权益保护法，那就是要制定一部保护全体（至少也是绝大多数）中国人权益的法律。显然，作为一部国内法（如果是国际法倒是尚可的）的农民权益保护法是不可能完成这项使命的。同时，这也向我们表明：如果中国的民主制度还是一个以绝大多数人意志进行统治的民主制度，那么作为绝大多数人中国农民何以成为中国社会的弱势群体？因此，所谓中国农民是弱势群体以及为这些弱势群体立法的说法，如果不是我们的无知，就是我们的自大。其实不管是从历史经验还是从现实情况来考察中国农民，他们绝对都是推动中国社会前进的一股无穷的力量。他们之所以成为“弱势群体”，不是一个能力的问题，而是一个事实的问题；不是一个天然的问题，而是一个人为的问题。他们在整体上完全有能力成为社会的强者，或者至少不比其他人弱，但是事实上却成为了我们社会中最强的弱势群体。
造成这种悖论的原因固然很多，但是法律制度（包括法治观念）是一个最主要的原因。而在法律制度方面，并不是缺少一部农民权益保护法，而是我们已有法律制度对农民权益限制太多。这些法律制度并没有提供给农民与“城里人”同等的法律地位和法律保护。譬如，我国的劳动法等有关法律法规没有给予农民与“城里人”同等的劳动就业的竞争机会以及其他福利待遇，这是导致农民工永远是弱势群体的重要原因。虽然我们的法律制度框架的设置是以全体中国公民（当然包括农民）为基础的，其目的在于保护全体中国公民的合法权利和利益，但是在具体的法律制度的设置上，我们许多的法律制度与城乡“二元”结构一样，也是一个城乡的“二元”结构。这个“二元”结构是以户籍管理条例为标准，把适用于城里人的法律制度与适用于农民的法律制度分成了两个部分。完全可以适用于整个社会的社会保障法、劳动法、选举法等诸多法律法规排除了农民的可适用性。这样，中国农民的悲惨命运实难避免。因此，现在制定所谓的农民权益保护法对农民权益保护不但无济于事，而且只会加剧对他们更大的歧视和权益更大的侵害。
（一）农民权益保护立法实是对农民权益的侵害
那些热心的人士和深怀正义感的学者们为农民权益保护立法而奔走相告，实在令人感动。但是任何事情，尤其是法律制度如果没有经过理性思考就匆匆得出结论必定会给人们带来遗憾，甚至是事与愿违。在中国，很难走出“越是重农，农民越穷；越是丰年，农民越苦”的怪圈，中国“农民问题”的历史已纪证明了这一点。主导秦朝国策的法家焚书坑儒而唯“耕战”是务，把“上农除末”的调子唱得最高，但把农民逼得走投无路群起造反，以致成为历史上最短命的统一王朝。靠农民起义上台的朱元璋张口“朕本农民”，闭口“享我农师”。然而蒙他如此推重的农民们却发出了“自从出了朱皇帝，十年倒有九年荒”的呼声。新中国成立后的50、60年代，我国农民从“同盟者”到“主力军”，从“民主革命的动力”到“蕴藏巨大的社会主义积极性”，从“亚洲的农民比欧洲的工人更先进”到“贫下中农上管改”。然而与此同时对农民的政策越来越咄咄逼人，农民的手脚越捆越死。农民的日子越过越穷。倒是在改革以后，“主力军”的调子不唱了，“上管改”的荣耀没有了，农民的处境反而大大改善。 历史一再警告我们要警惕那些名义上是维护农民权益实是侵害农民权益的行为。
制定农民权益保护法的几项前提是：（1）由于农民权益的特殊性，需要法律的特别保护；（2）农民所获得的这种特殊法律保护一般高于或低于其他主体所获得的保护；（3）存在农民的特殊权益经常受到侵害的事实，且这种侵害是由于缺乏法律所致。
根据当前一些学者的观点，农民主要有以下几项权益：（1）经济权益，主要指财产权及与土地相关的权利等。（2）政治权益，主要指选举权和结社权等。（3）社会权益，主要指劳动就业权、教育权、社会保障权等。尽管倡导农民权益保护立法的学者提出了农民有如此多的权益，但是除开与土地有关的权益（这在农业法、土地法等法律法规中已作出明确规定）比较特殊以外，其余的各项权益没有一项是独属于农民，也没有一项是独属于“城里人”。也就是说，以上各权益（土地权益除外），都为每一个中国公民（当然包括中国农民）所拥有，农民权益没有特殊性。我们的宪法及其由此产生的其它法律设置的基础是全体中国公民，而不仅仅是为了“城里人”，这些法律理所当然为所有中国公民提供了平等的法律保护。因此，我们没有理由再去为农民权益单独制定一部法律。